Nº 53
Enero-Junio 1998, SELA
Título: Articulación de acuerdos de integración y la Comunidad Latinoamericana de Naciones
Autores: Juan Mario Vacchino Director de Desarrollo de la Secretaría Permanente del SELA. Telasco Pulgar Coordinador Jefe de Integración de la Secretaría Permanente del SELA.
El presente documento contiene el documento escrito de la ponencia preparada por los autores para su presentación en la II Cumbre Social Latinoamericana organizada por la CLAT, en Santiago de Chile durante los días 1 al 3 de abril de 1998.
I. Algunos antecedentes históricos
Las primigenias ideas de convertir las naciones americanas en una sola, se remontan a 1810 cuando el eminente chileno Juan Egaña esboza sus convicciones acerca de las posibilidades de avanzar hacia un Sistema General de Unión en la América del Sur, similar al de los Estados Unidos. Posteriormente, en 1822, el Libertador Simón Bolívar, como Presidente de la Gran Colombia, invita a los gobiernos vecinos a una asamblea de plenipotenciarios en Panamá, tendiente a crear una Confederación de estados que sirviese de atenuante de conflictos, punto de encuentro en los peligros comunes y conciliador de diferencias. La Asamblea, o Congreso Anfictiónico de Panamá, se efectuó cuatro años después y suscribió un Tratado de Unión, Liga y Confederación, de fallida aplicación al sólo ser ratificado por Colombia en 1927, con la firma de Bolívar.
Posteriormente, hubo otros intentos de reunir congresos americanos con ningún éxito hasta la Primera Conferencia de Estados Americanos en Washington, en 1889, la cual fue secundada por sucesivas Conferencias cada cinco años en distintas capitales del continente, constituyéndose la OEA en la IX Conferencia de Bogotá. Hitos importantes en este proceso fueron la creación, en 1951, de la Organización de Estados Centroamericanos y la subsiguiente constitución de los organismos de integración y cooperación, entre los cuales surge el SELA en 1975, como instancias que permiten el tratamiento de problemas comunes en sus más diversas acepciones, pero que han hecho más énfasis en la integración económica que en las relaciones de tipo político, diplomático o cultural.
No será sino hasta la década de los ochenta, cuando los organismos regionales, estadistas y expertos latinoamericanos se percaten de que los modelos de desarrollo e integración deben considerar factores sociales, educativos, ecológicos, científicos, tecnológicos y, en general, culturales, para que puedan ser exitosos y perdurables. Dentro de esta evolución, el Parlamento Latinoamericano ha sido la institución que más se ha esforzado por promover, tanto a nivel de los gobiernos como de las sociedades latinoamericanas, la constitución de la Comunidad Latinoamericana de Naciones, como expresión de un imperativo que surge del fondo de la historia común y que se hace cada vez más necesario para responder a los desafíos del presente.1
Entre las ideas más acabadas sobre la necesidad de la unión e integración de las naciones latinoamericanas se destacan las forjadas por el eminente americanista Andrés Bello, quien en su vasta obra literaria y educativa sobre la materia predicó que «…estas naciones históricamente identificadas por un mismo idioma y ocupantes de un mismo territorio, deben procurar integrarse entre sí, económica, política y culturalmente, bajo un mismo sentimiento americanista, con el fin de protegerse colectivamente frente a nuevas formas de dominación. Si algo hemos heredado de los españoles es un odio implacable a toda dominación extranjera». El es, justamente, quien propone por vez primera en América Latina el principio por medio del cual estos países hermanos debían reservarse el derecho de concederse entre sí tratamientos preferenciales en sus relaciones mutuas, frente a potencias extranjeras, dando lugar, con el tiempo, a lo que se conoce como «la Cláusula Bello».
Dos aportes de Bello al ideario de la integración entre las naciones recién independizadas en aquel entonces, conservan total y absoluta vigencia, a saber: que el componente cultural es un elemento primordial en todo tratado de integración y que estas naciones debían abordar de manera conjunta los temas de interés común entre sí, sin desconocer una apertura mundial.2
II. Requisitos para el establecimiento de la CLAN
1. Institucionalidad democrática y progreso de la integración
El desarrollo de la institucionalidad y el nivel de integración se encuentran profundamente unidos entre sí, pues, como lo muestra el exitoso proceso europeo, se puede establecer, como regla, que todo proyecto de integración regional debe estar acompañado por un desarrollo institucional que le dé transparencia, sustento, solidez y previsibilidad. Desde sus formas más elementales, como una zona de libre comercio, hasta las modalidades más complejas, como la unión económica y política, necesitan de mecanismos institucionales para establecer políticas, administrar el desarrollo del proceso y resolver sus conflictos.3
Entre los principales obstáculos y disfuncionalidades que han limitado en el pasado el desarrollo del proceso de integración regional, se encuentran la falta de fidelidad al régimen democrático y la inexistencia total o parcial de otras condiciones estructurales necesarias. También se advierte un cierto déficit democrático en la legitimidad de los proyectos intentados, en cuyas estructuras institucionales se hizo caso omiso de los órganos parlamentarios y otras formas de representación popular.
Existen múltiples elementos que permiten considerar que se vive actualmente un nuevo momento de la integración latinoamericana, en el que las condiciones tanto políticas como económicas tienden a confluir, asentadas sobre el reconocimiento de la democracia, como forma de gobierno y valor fundamental de las sociedades latinoamericanas. Como lo muestran los recientes avances en los diferentes acuerdos, para que progrese la integración deben estar presentes en forma simultánea las condiciones estructurales básicas y el marco institucional adecuado a cada fase o momento del proceso.4
2. Condiciones estructurales necesarias
¿Cuáles son las condiciones para lograr un conjunto integrado?
Como ya lo hemos examinado en trabajos anteriores, durante el desarrollo del proceso de integración se deben verificar ciertas condiciones estructurales, que son, a su vez, medidas de su éxito y viabilidad: ellas son las condiciones de homogeneidad, comunicación y convergencia, que tienen como opuestos a las condiciones de heterogeneidad, incomunicación y oposición. Si en un proceso concreto predominan las últimas condiciones, estallará el conflicto o se mantendrá una situación de estancamiento, en tanto que si se consolidan las primeras aumentará la cooperación y el grado de interdependencia entre los países involucrados en un proyecto integrador.5 Asimismo, estas condiciones deben ir de la mano de normativas legales adecuadas que le den certeza jurídica al proceso, de manera de erradicar las incertidumbres entre los agentes reales, particularmente entre empresarios.
Es indudable que el proceso de integración entre los países de la región debió hacer frente a la inexistencia de algunas de estas condiciones estructurales esenciales, causa y efecto de la adopción de posturas nacionalistas defensivas y de obstáculos institucionales que entorpecieron el normal desarrollo de los diversos proyectos específicos.
En primer lugar, con relación a las articulaciones estructurales mínimas, cabe consignar que no se ha contado con las redes necesarias en materia de comunicaciones y de transporte, tampoco con redes de información que hagan posible un creciente flujo de bienes, servicios y personas. Por las grandes dimensiones del continente, las distancias relativas, los obstáculos geográficos y los circuitos tradicionales establecidos, los países de la región han estado más en contacto con los países desarrollados del hemisferio norte que entre sí. Tal vez, en los proyectos iniciales, planteados para la región en su conjunto, no se tuvo suficientemente en cuenta la falta de desarrollo de tales redes y su incidencia, para hacer posible la integración. Con la subregionalización y los entendimientos pluri y bilaterales actualmente en curso, se está tomando conciencia de tales problemas y de las posibilidades de darle solución a una escala más reducida, pero más eficaz, que contemple mejor las homogeneidades resultantes de la proximidad, permita atender más de cerca el problema de las disparidades en el desarrollo de los socios y propicie relaciones más intensas en diversos planos.
En segundo lugar, con relación a la necesidad de hacer compatibles y convergentes los proyectos y políticas nacionales, cabe consignar que en el pasado latinoamericano se registran demasiados testimonios sobre el carácter frustrante y obstaculizador que han tenido, para los proyectos de integración, las divergencias en materia de políticas macroeconómicas y las recurrentes contradicciones entre las políticas comerciales aplicadas y los compromisos integracionistas adquiridos. Basta señalar, como ejemplo, que el resultado del balance comercial entre los países de la región ha dependido más directamente de políticas administrativas y del tipo de cambio que de la capacidad competitiva de cada economía nacional.
En tercer lugar, el incumplimiento corriente, y en períodos críticos, creciente, de los compromisos contraídos en los procesos de integración producto de discrepancias y heterogeneidades ha generado, por una parte, la existencia, de una brecha considerable entre las declaraciones políticas efectuadas por los gobiernos latinoamericanos en sus diferentes niveles y las acciones de instrumentación y ejecución de los compromisos contraídos; y, por otra parte, la necesidad de superar esos incumplimientos, previo conocimiento de las razones que los engendran.
En cuarto lugar, el comercio intrarregional, efecto y medida de la situación de la integración, sigue indicando, pese a los indudables progresos registrados, que las relaciones recíprocas no son determinantes para una buena parte de los países (máxime si se las compara con las existentes entre los países de la Unión Europea, que canalizan entre sí más de la mitad de su comercio global). Sin embargo, las potencialidades son muy amplias si los países de la región deciden adoptar en forma coherente y simultánea las políticas necesarias. En particular, se requiere un mínimo de compatibilidad, estabilidad y complementación de las políticas económicas nacionales, así como un reforzamiento de las insuficientes redes de transportes y comunicaciones, de informaciones y de intercambio de diverso tipo.
III. Avances de la integración regional y posibilidades de convergencia
Es evidente que la integración de América Latina y el Caribe está transitando por una nueva etapa de auge y dinamismo que contrasta con épocas anteriores, la cual se manifiesta en el creciente intercambio comercial recíproco, en el crecimiento de las inversiones intrarregionales y en una mayor participación de los empresarios y otros sectores sociales, como los parlamentarios, trabajadores e intelectuales, en el proceso.
Entre las causas más notorias de esta nueva etapa corresponde mencionar, en primer lugar, el mencionado proceso de consolidación de la democracia que ha posibilitado un diálogo más franco y fructífero entre los diferentes países y sectores sociales; en segundo lugar, el entorno económico internacional más favorable caracterizado por una mayor apertura para el comercio y la recuperación de flujos netos de capital extranjero; en tercer lugar, el reconocimiento de la importancia de la integración como una de las formas de movilización de ahorro interno; y, por último, la percepción de la necesidad de lograr una mejor inserción en la economía mundial para lo cual la integración se presenta como una plataforma hacia la competitividad internacional.6
1. Los espacios de integración en la región
Este proceso ha conducido a una situación según la cual, con muy pocas excepciones, cada país latinoamericano o caribeño participa actualmente de uno o varios esquemas o acuerdos de integración, bien sea zona de libre comercio, unión aduanera o mercado común. Asimismo, los compromisos son de diversa naturaleza y profundidad, de carácter bilateral o plurilateral. Se han modificado y profundizado los esquemas tradicionales surgidos en las décadas de los 50 y los 60, al paso que han emergido nuevos acuerdos, denominados de "segunda" y "tercera" generación, dándose el caso que un mismo país actúe, simultáneamente, en varios espacios económicos ampliados.
No obstante esa gran diversidad, en la actualidad pueden distinguirse en la región dos espacios económicos y geopolíticos ampliados que podríamos denominar grandes áreas de preferencias:
a) El primero, es el espacio ampliado derivado de los distintos acuerdos que comprometen a México, Centroamérica y el Caribe.A este espacio o área de intereses compartidos, en pleno crecimiento, corresponden los acuerdos de integración centroamericanos que conforman el Mercado Común Centroamericano y sus acuerdos de asociación con Panamá y Belice; los Tratados de Libre Comercio entre México y los países centroamericanos, así como la Comunidad del Caribe (CARICOM), ampliada con el reciente ingreso de Haití. Deben incluirse en esta área las preferencias que tanto Colombia como Venezuela otorgan a Centroamérica y el Caribe mediante sendos acuerdos de comercio e inversiones. Se trata de un entorno que cuenta con una fisonomía propia proporcionada por la Cuenca del Caribe, con intereses geopolíticos compartidos, cercanía y vecindad geográfica favorable, lazos históricos arraigados y vínculos económicos muy estrechos.
El primer rasgo distintivo de esta área es que el mercado principal de las exportaciones de todos estos países es Estados Unidos que, a su vez, es su mayor suplidor de materias primas, insumos y tecnología, en proporciones determinantes, razón por la cual la negociación con Estados Unidos es su primera prioridad.
El segundo es que la profundización y ampliación de la integración de México con América Latina y el Caribe pareciera tener a la subregión Centroamérica-Caribe como su epicentro y base de sustentación, dada la vecindad geográfica que facilita las comunicaciones y el transporte, y los múltiples lazos económicos, financieros y comerciales entre estos países y México, los cuales han aumentado en los años recientes como resultado de los mencionados acuerdos de liberalización comercial y de cooperación económica que han suscrito.
Y el tercero, es la acción aglutinadora que pueden ejercer tanto el Tratado de Libre Comercio entre Colombia, México y Venezuela (Grupo de los Tres), por intermedio de sus acuerdos de libre comercio y programas de cooperación con Centroamérica y los países de CARICOM, así como la Asociación de Estados del Caribe (AEC), mediante sus programas de impulso a la liberalización del comercio y el desarrollo económico entre sus asociados.
b) El otro espacio económico ampliado es, obviamente, la Zona de Libre Comercio de América del Sur (ALCSA). Los avances en las negociaciones entre MERCOSUR y la Comunidad Andina han permitido llegar a convenir un Acuerdo-Marco, para dejarla establecida para el año 2000, luego de dos instancias negociadoras.
Las características más resaltantes de esta gran área de preferencias, que abarca más del noventa por ciento del comercio entre los países de la ALADI y los mayores flujos de inversiones intrarregionales, son las siguientes:
En primer lugar, se trata de una asociación de acuerdos de integración amparados por una normativa jurídica común, ya negociada y estructurada institucionalmente, como es el Tratado de Montevideo 1980, y que por esta circunstancia pueden servir de instrumentos para una negociación de articulación con los acuerdos centroamericanos, caribeños y con México, e incluso con Estados Unidos y Canadá.
En segundo lugar, se trata de dos uniones aduaneras imperfectas con perspectivas ciertas de quedar perfeccionadas hacia el año 2000 y de poder avanzar hacia un mercado común que redundaría, en todo caso, en un mejor posicionamiento económico y en la oportunidad de mantener su identidad dentro de espacios ampliados mayores, como podría ser la proyectada Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA).
En tercer lugar, los socios que comparten esta área de preferencias tienen intereses distintos en cuanto a sus prioridades de negociación con terceros países o agrupaciones. Para los andinos, aunque en menor grado para el Perú, el socio principal es Estados Unidos, mientras que para los países sureños la Unión Europea y Asia-Pacífico forman parte de sus principales prioridades económicas y comerciales, razón por la cual se trata de un espacio ampliado más diverso cuyos integrantes impondrán, sin duda, un ritmo diferente a sus negociaciones para integrar nuevos espacios ampliados.
2. Los nexos entre los espacios ampliados dentro de la región
Entre las dos grandes áreas de preferencias mencionadas existen nexos que han venido surgiendo de manera progresiva y consistente, los cuales constituyen una buena base para su futura articulación.
Un primer nexo está dado por el Grupo de los Tres, cuya zona de libre comercio quedará perfeccionada el 1º de julio del 2004. Por sus características particulares, este Tratado podría convertirse a la larga en un foro de negociaciones de articulación de los diferentes acuerdos existentes entre Colombia, México y Venezuela, por un lado, y Centroamérica y CARICOM por el otro, constituyendo en el futuro lo que podríamos denominar el Area de Preferencias Meso-americana.
Un segundo nexo está constituido por los acuerdos denominados de "tercera generación" y las negociaciones en curso para conformar zonas de libre comercio, tales como los acuerdos suscritos entre México y Bolivia; México y Chile; Chile y Colombia; Chile y Ecuador; Chile y Venezuela. Se encuentran en curso negociaciones entre Ecuador y México; Chile y Perú; México y Perú; México y MERCOSUR, a cuyo término quedaría perfeccionado el entramado de zonas de libre comercio entre los países miembros de ALADI, lo que permitiría visualizar que una proporción sustancial del universo arancelario estaría totalmente liberado de gravámenes a la importación entre los años 2000 y 2004 y prácticamente eliminadas las restricciones no arancelarias al comercio.
Un tercer nexo viene dado por el creciente número de acuerdos suscritos por países miembros de ALADI con países centroamericanos y del Caribe, al amparo del artículo 25 del Tratado de Montevideo 1980, que han permitido un incremento importante de su comercio con esas dos subregiones. Si bien los objetivos de estos acuerdos no van dirigidos a constituir zonas de libre comercio, con la excepción de los recientes acuerdos celebrados por México con países centroamericanos, los mismos contienen preferencias comerciales importantes que son asimétricas a favor de los países menos desarrollados, constituyendo, por lo tanto, una fuente importante de posibilidades de convergencia.
La progresiva articulación de las áreas preferenciales dentro de la región responde a varias motivaciones de diversa índole y naturaleza. Por un lado, están las motivaciones políticas, entre las cuales cabe destacar la necesidad de que la región se fortalezca ante la emergencia incesante de grandes bloques regionales en el mundo, cohesionando sus limitadas fuerzas y aumentando de esa manera su poder de negociación y respuesta en los foros multilaterales internacionales.
Por otro lado, hay evidentes motivaciones económicas, tales como la necesidad de avanzar hacia un mayor grado de complementación en sectores claves dando lugar a grandes empresas exportadoras, aprovechar las posibilidades de explotar en forma compartida los ingentes recursos económicos y naturales existentes, beneficiarse de la vecindad geográfica y desarrollar infraestructuras físicas conjuntamente, aprovechar nichos de competitividad, así como erradicar la incertidumbre que genera entre los agentes económicos la proliferación de acuerdos.
IV. Desafíos a la convergencia regional
1. Diferentes escenarios
Existe actualmente la tendencia a considerar que las diferentes esferas de relacionamiento externo, al menos en teoría, son compatibles y complementarias entre sí; sin embargo, podrían no serlo efectivamente a menos que cada país o grupo subregional adopte un conjunto de decisiones coherentes que involucren definiciones de estrategia deseable. En el nuevo contexto internacional, cada vez más complejo y dinámico, la compatibilidad entre los diferentes escenarios de relacionamiento externo y entre los enfoques adoptados por los países, se puede percibir más como un problema por resolver que como un dato de la realidad. Al respecto, los avances o retrocesos en algunas de estas esferas de relacionamiento podrían afectar las posibilidades de éxito en las otras y, en definitiva, incidir sobre el comportamiento económico de los diferentes países de la región.
En esta perspectiva, se advierten diversos tipos de problemas: por una parte, la posible incongruencia o superposición entre los compromisos asumidos por cada país en los diferentes esquemas, que podría derivarse en el establecimiento de sistemas de integración no compatibles entre sí. Ello podría significar que el desarrollo de cualquiera de las vinculaciones externas fuera un obstáculo para asumir plenamente los compromisos implicados en las otras esferas. Por la otra, el impacto que los compromisos asumidos en cada esfera tendría sobre las políticas económicas nacionales, que resultarían condicionadas más o menos profundamente por las vinculaciones externas.
Aunque el ordenamiento de las opciones varía de un país a otro, según su tamaño, población, ubicación geográfica, nivel de desarrollo, alianzas internacionales y en función del tiempo y las circunstancias, existen, sin embargo, algunos elementos comunes para todos los países de la región, en el contexto actual. En general, para los países de la región, dentro de los escenarios posibles, algunos tienen un valor estratégico y ordenador: por un lado, el proceso de globalización; por el otro, la integración subregional y regional. Y entre ambas, el proceso de negociación para constituir el ALCA.
Obviamente, privilegiar una de estas opciones supone una elección sobre cual debe ser la relación de los países con la región, el hemisferio y el mundo.
2. Desafíos internos para la convergencia
El avance del proceso de articulación de las distintas áreas de preferencias deberá enfrentarse a varios desafíos derivados del entorno regional que podrían debilitarlo seriamente.
El primer desafío es, sin duda, lograr vencer la escasa proyección social de la integración en cada uno de sus escenarios, lo cual representa una fuente latente de posibles movimientos políticos y sociales adversos a la ampliación y articulación de los distintos acuerdos. En tal sentido, alcanzar una integración con equidad y con proyección positiva en las sociedades de los países involucrados es un objetivo que trasciende el ámbito nacional y subregional para alcanzar el plano hemisférico. Al respecto, se deberán abordar, al menos, dos asuntos cruciales: primero, el relativo a la dimensión social de la integración, tales como salud, educación, cultura, la circulación de personas, las migraciones y la adecuación de las normas laborales; y segundo, los efectos del avance de la integración en las sociedades de los países participantes, particularmente en sectores específicos intensivos en mano de obra, en zonas fronterizas y en determinados grupos sociales que pudieran verse marginados.
El segundo desafío es lograr un mínimo de coordinación macroeconómica entre los países asociados a los diferentes acuerdos, dado que el avance de la liberalización del comercio y las inversiones está conduciendo a tal grado de interdependencia económica que hace a cada país más vulnerable ante las contingencias de las otras economías. Este problema sería aún más intenso en el contexto de una eventual área de preferencias hemisférica, como la que se pretende lograr con el establecimiento del ALCA, toda vez que serían aún mayores las disparidades, y las economías más pequeñas se verían mucho más afectadas por cambios macroeconómicos de las mayores.7
Por lo tanto, este segundo desafío conduce a un tercero, cual es el tratamiento efectivo de las asimetrías, las cuales tienen como base las grandes disparidades en las capacidades económicas y sociales entre países y regiones que participan de los acuerdos de integración. Hasta ahora, las vías bilateral y subregional para impulsar la integración comercial han sido atenuantes importantes de esta problemática; sin embargo, a escala hemisférica, sus implicaciones serán mucho mayores y más difícil encontrar soluciones, que tendrían que ser de carácter multilateral para poder atender la enorme heterogeneidad en los grados de desarrollo y en las magnitudes económicas involucradas.
3. Desafíos externos para la convergencia regional
a. La globalización y el multilateralismo
El marco general para la actual situación es proporcionado por el proceso de globalización que ha descendido sobre la región con una intensidad y una fuerza superior a la esperada. No habíamos terminado de superar los problemas planteados por la crisis de endeudamiento externo, cuando la caída del muro de Berlín, la disolución del imperio soviético, la trasnacionalización de las finanzas, la revolución teleinformática y otros factores de semejante magnitud nos han puesto de frente al nuevo siglo y a un nuevo orden económico y político. No es fácil saber cómo conducirse, teniendo en cuenta que las fuerzas y agentes a la cabeza del proceso están fuera de la esfera de actuación de nuestros países o, lo que es más complejo aún, actúan como factores exógenos y condicionantes de nuestras propias conductas.
Sin intención de considerar en sí mismo cada uno de tales factores, cabe mencionar, por su poder uniformador, por un lado, el predominio de cadenas informativas mundiales que, obviamente, no surgen ni responden a los intereses o a una visión latinoamericana del mundo actual; por el otro, la tendencia hacia el consumo masivo y uniformizado de bienes y servicios para todas las capas de la población, escalonadas en función de sus respectivos ingresos.
Los países de la región han tratado de adaptarse, tanto interna como externamente, a la tendencia hacia la mundialización de la economía internacional, apoyando el surgimiento de la Organización Mundial de Comercio y procurando que el nuevo ordenamiento normativo multilateral constituya un insoslayable punto de partida del conjunto de reglas que deberían aplicarse en el comercio internacional, haciéndolo más transparente y previsible. En la práctica política, la fuerza ideológica de la globalización, como bandera actual del neoliberalismo, consiste en su capacidad para propiciar el establecimiento, en forma implícita o explícita, de un orden de prelación, que en el mejor de los casos hace de la integración regional apenas un medio o un estadio transitorio hacia la globalización. Desde este punto de vista, en la tendencia actual hacia la conformación de zonas de libre comercio de amplia cobertura (por el número de materias involucradas), si se siguiera el enfoque liberal siempre se debería preferir la perspectiva hemisférica, interregional o multilateral a un proceso de carácter subregional o en todo caso regional, por naturaleza de ámbito más limitado.
b. Un desafío inmediato: el ALCA
Con la Cumbre de las Américas de 1994, se vuelve a considerar, en un nuevo contexto, la importancia de las relaciones hemisféricas, que trascienden en mucho la esfera estrictamente comercial para abarcar aspectos tales como la protección y promoción de las inversiones, el comercio de servicios, normas de competencia y regulación de mercados, propiedad intelectual, solución de controversias, entre otras áreas, cuya negociación ejercerá, sin lugar a dudas, un importante impacto político, social y cultural en el desarrollo de América Latina y el Caribe. En realidad, la proyectada área de libre comercio entre los países del hemisferio, el ALCA, aunque de fundamental importancia, es sólo uno de los objetivos planteados en la Declaración de Miami de 1994 dentro de lo que debería ser un verdadero plan para nuevas relaciones hemisféricas globales. 8
En un reciente estudio de la Secretaría Permanente del SELA se hacen diversas consideraciones, acerca de las posibles consecuencias del ALCA, según sea el resultado de las negociaciones: en primer lugar, el resultado de las negociaciones constituirá un compromiso único comprensivo, podría ocurrir que los países que no se incorporen plenamente correrían el riesgo de quedar marginados de una nueva realidad económica, afectando el actual equilibrio en las relaciones hemisféricas; en segundo lugar, el principio del acuerdo único podría afectar el alcance de los acuerdos regionales existentes, por lo menos en tanto marco referencial dentro del cual se deberían inscribir las acciones futuras de cada uno de ellos; y, en tercer lugar, el ALCA debería coexistir con los acuerdos subregionales existentes en la medida en que éstos exceden los derechos y obligaciones de aquél. No obstante, el ALCA, como ámbito más amplio, prevalecería sobre los acuerdos bilaterales o subregionales existentes en las materias cubiertas por el mismo.9
Hasta el presente la Administración Clinton ha fracasado en la obtención de un «fast-track», que le permitiera negociar con amplios márgenes de libertad con los diferentes países, limitando, al mismo tiempo, las facultades del Congreso a un ejercicio global de aprobación o rechazo de los acuerdos negociados por el Ejecutivo. Todo indica que el Congreso no está dispuesto a acordarle tales facultades negociadoras y que el Presidente Clinton se verá obligado a posponer toda decisión sobre el tema, acudiendo a la Cumbre de Santiago de Chile con un importante deterioro de su prestigio y capacidad negociadora frente a la región.10
En suma, frente a un cuadro negociador complicado y con intereses disímiles en el corto plazo, tanto en América Latina y el Caribe como en los Estados Unidos, las negociaciones para el establecimiento del ALCA serán arduas y complejas, pues no sólo existen diferencias metodológicas acerca de las modalidades, el contenido y los plazos para las negociaciones, sino también substantivas, respecto de qué tipo de especialización internacional se debe desarrollar en el Hemisferio. Este último aspecto, está en la raíz de la estrategia del MERCOSUR, de marchar paso a paso estableciendo un «cronograma aceptable», que evite un choque dramático para la competitividad de sus industrias y la marcha de sus economías, como consecuencia de una brusca apertura comercial en favor de la primera potencia mundial.
c. Las relaciones interregionales y multilaterales
Sin desconocer la importancia de las relaciones de la mayoría de los países latinoamericanos con Estados Unidos, para otros también, como ya hemos señalado, es estratégicamente significativo mantener y en lo posible ampliar las relaciones comerciales y económicas con otras regiones, como la Unión Europea y el Asia-Pacífico.
En esta perspectiva, cabe mencionar las tradicionales relaciones con los países europeos, dominio en el cual se destacan las relaciones entre la Unión Europea y el MERCOSUR, que han culminado en la celebración del «Acuerdo Marco Interregional de Cooperación entre la Unión Europea y sus Estados Miembros y el Mercado Común del Sur y sus Estados Partes», suscrito el 15 de diciembre de 1995, en Madrid, por las máximas autoridades de ambos bloques.11
El Acuerdo-marco UE-MERCOSUR incluye una estrategia para la liberalización comercial, mayor cooperación económica, apoyo a la integración y fortalecimiento de las relaciones en otros ámbitos. Se trata, sin embargo, de un acuerdo interino, cuya finalidad es la de aproximar a las partes a la creación de una «Asociación Interregional», que deberá ser negociada en el transcurso de los próximos años, en especial en el área comercial, en la que existen diferencias sobre la inclusión de algunos productos sensibles en una zona de libre comercio (principalmente el sector agrícola para los europeos; servicios y tecnología de punta para los mercosurianos).12
Existen diversas razones que explican por qué se deberían producir importantes avances hacia el fortalecimiento de las relaciones recíprocas, como la consolidación de las posiciones que los países de la UE detentan en los países del MERCOSUR en términos de comercio e inversiones y la percepción positiva sobre los cambios que se están verificando en el MERCOSUR.Sin embargo, también es necesario que se reviertan algunos fenómenos que podrían afectar esta profundización de las relaciones recíprocas, tales como el balance desigual en el comercio birregional, marcadamente deficitario en perjuicio del MERCOSUR (7.500 millones de dólares en 1996), y las diferencias en la estructura del comercio recíproco: mientras las exportaciones de la UE, en 1995, se componían en un 55% de maquinarias y equipos, seguidos por productos químicos y manufacturas; las exportaciones del MERCOSUR seguían siendo alimentos (37%), materias primas (26,1%) y manufacturas básicas (8,4%).13
En una perspectiva más amplia, se debe tener presente que para diversos países de la región su inserción externa no se agota en las relaciones hemisféricas o con la Unión Europea. Así lo ponen de manifiesto el incremento de las corrientes comerciales y económicas entre países del Asia-Pacífico y de América Latina y la presencia de inversiones directas de aquellos países en la región. Igualmente, se debe tener en cuenta el mutuo interés por avanzar, a través de una mayor concertación en el ámbito político y comercial, en las negociaciones dentro de la OMC, particularmente, para conseguir un mayor acceso a los mercados de los países industrializados, como Estados Unidos y la Unión Europea. 14
V. Perspectivas para el establecimiento de la CLAN
Frente a los escenarios que plantea la creciente globalización y las negociaciones hemisféricas no hay demasiado espacio para las acciones individuales de los países de la región, salvo algunas muy contadas excepciones, resultantes del tamaño, de posibles alianzas estratégicas o de la ubicación geográfica. Incluso aquellos países que tuvieron en el contexto de la «guerra fría» un tratamiento preferencial por parte de Estados Unidos o que recibieron ventajas unilaterales por parte de la Unión Europea, a través del Convenio de Lomé, han perdido, total o parcialmente, esas ventajas, lo cual permite avizorar un nuevo horizonte de alianzas y de posibilidades de acción conjunta en la región.
Para ello sería necesario que se superen dos expresiones de un mismo síndrome de subordinación de los países de la región a los países dominantes: las relaciones especiales con la potencia hegemónica de turno y las supuestas particularidades o especificidades de las situaciones nacionales, las cuales suelen estar en sintonía con actitudes y propuestas que alientan desde afuera estas diferenciaciones que desarticulan y dividen a los países de la región.
Por otra parte, la aceleración de las negociaciones hemisféricas trae aparejada una seria disyuntiva a los países de la región: profundizar sus procesos de integración subregional, al estilo europeo, para avanzar hacia formas superiores de integración económica, social y cultural; o por el contrario, continuar estableciendo nuevos acuerdos, generadores de zonas de libre comercio, que deberían ser absorbidas por la constitución del ALCA.
En esta perspectiva, se destaca el papel que podría desempeñar el MERCOSUR, enfrentado a cinco desafíos de gran envergadura: a) profundizar el propio proceso de integración, aumentando la cohesión interna; b) acordar la ampliación del esquema, sobre todo a escala sudamericana; c) avanzar unificadamente en las negociaciones del ALCA; d) preparar una zona de libre comercio interregional con la Unión Europea y e) establecer una red de interacciones comerciales y económicas con los países del Asia-Pacífico.15
Al respecto, uno de los caminos queda recogido en la inicial propuesta de Brasil, de establecer la mencionada Zona de Libre Comercio Sudamericana (ALCSA o MERCOSUR ampliado), asumida posteriormente por el MERCOSUR, que le ha permitido ejercer un innegable efecto de atracción sobre otros países de América del Sur, perfilándose como un eje de articulación de esquemas subregionales y otros acuerdos. Hasta el momento, Chile y Bolivia han logrado culminar negociaciones de amplia cobertura para perfeccionar su asociación al MERCOSUR y establecer espacios de libre comercio, así como para desarrollar otras áreas y materias, que pueden considerarse como significativos pasos para profundizar el proceso de integración.16 En igual sentido, las negociaciones que se desarrollarán entre la Comunidad Andina y el MERCOSUR a los efectos de crear la zona de libre comercio que asocie a ambos esquemas de integración, permitirá concretar en el año 2000 un bloque comercial de vasto alcance y proyecciones en el contexto sudamericano y hemisférico.
Por otra parte, la Zona de Libre Comercio de América del Sur podría extenderse y potenciarse, a través de crecientes nexos y acuerdos, con los restantes agrupamientos de América Central y del Caribe, con vistas a avanzar en la construcción de un sistema regional de integración y de enfrentar coordinamente negociaciones de mayor envergadura, como las del ALCA
Empero, también es posible que estas opciones intrarregionales queden superadas o subsumidas en un círculo de relacionamiento u horizonte geográfico mayor, en términos comerciales y de acceso a mercados en condiciones preferenciales. En esta perspectiva, se ubica la posible conformación de un área de libre comercio liderada por Estados Unidos, que podría tener un alcance hemisférico (desde Alaska hasta la Tierra del Fuego). O, en caso de persistir las oposiciones entre el Norte y el Sur, surgiría como alternativa una instancia reducida, quizá como una fase previa, que involucre a Estados Unidos y los países de la región con los cuales tiene una mayor influencia, generando un área de libre comercio que se extienda desde México, ya incorporado al TLCNA, a los países de Centroamérica y el Caribe y, tal vez, a Chile.17
En cualquier caso, desde ahora se habrá de desarrollar una dura puja por la hegemonía sobre América Latina y el Caribe que tendrá dos importantes hitos: uno, el acuerdo de la Segunda Cumbre Hemisférica efectuada en Santiago de Chile, de las negociaciones que darán consistencia al ALCA; el otro, cuando tenga lugar la primera cumbre presidencial entre la Unión Europea y América Latina, durante el año 1999.
No obstante, más allá del simbolismo político de ambas cumbres hay algunas diferencias sustanciales: la Cumbre de Santiago estuvo precedida de las labores de doce grupos de trabajo y de casi tres años de debates previos, en tanto que la Cumbre con la Unión Europea parte casi de cero, salvo, tal vez, para el MERCOSUR (incluyendo a Chile) y quizás México.
En este juego estratégico, con una participación protagónica de Estados Unidos y la Unión Europea, el MERCOSUR aparece, en primera instancia, como principal, aunque no única contraparte regional y eje de la disputa entre europeos y norteamericanos, que podría verse enriquecido con una presencia más activa de los países de la región del Asia-Pacífico, que constituyen el otro centro de poder económico mundial.
De este complejo escenario podría resultar la consolidación de la región, como conjunto de países emergentes, articulados entre sí y abiertos al mundo, en el intento de enfrentar exitosamente el doble desafío de la mundialización y de la conformación de bloques de naciones, en un contexto de creciente globalización. Pero, para ello, aparece como una condición necesaria que se profundicen los esquemas de integración existentes y los procesos de articulación y convergencia entre los mismos, en busca de alcanzar el mercado común latinoamericano, como expresión de un grado más avanzado de integración, superando la simple interdependencia de mercados abiertos.18 De no hacerlo, la región podría desdibujarse progresivamente y diluirse dentro del más amplio escenario de la globalización y de los diferentes compromisos para liberalizar el comercio a escala hemisférica e interregional.
En esta perspectiva, analizar el pasado, para interpretar el presente y proyectar el futuro es un ejercicio del que pueden desprenderse múltiples enseñanzas para los latinoamericanos. En especial, saber por qué no fue posible establecer, a pesar de haber intentado durante tres décadas diversos caminos para aumentar las relaciones recíprocas entre los países de la región, por esta vía, un sistema latinoamericano unificado. En este sentido, se debe reconocer que, a diferencia de la experiencia europea, no se fue pasando sucesivamente de las formas más elementales a las más compromisorias; por el contrario, los cambios de modalidades de integración se han verificado más en función de las dificultades existentes no superadas y con el ánimo de suplir las limitaciones en el desarrollo de las precedentes (que no fueron abandonadas, sino que se mantuvieron en el letargo o el estancamiento).
El reduccionismo comercialista ha sido uno de los más significativos defectos de los proyectos de integración en la región y, justamente, si se observa el proceso en su perspectiva histórica, se encuentra que «fue lanzado quizá prematura y unilateralmente, con un énfasis economicista e insuficiencias de ambición y voluntad transformadoras, con un grado excesivo de adaptabilidad a los parámetros predominantes de la realidad nacional e internacional. Se subestimó o desdeñó la dimensión política y, por lo tanto, la indispensabilidad de sólidas bases y garantías político-institucionales».19
En esta perspectiva integral, sería poco comprensible que se insistiera en reducir las metas del proceso a la búsqueda de un gran espacio económico para la liberación comercial, el ensanchamiento de los mercados y el movimiento de capitales. Para ser plenamente efectiva, la integración regional debe tener un carácter político y comprender y desarrollarse en los diferentes ámbitos de la vida social y cultural. El proceso es multidimensional y debe incluir desde los aspectos económicos y financieros a los científicos y tecnológicos; desde la educación a las diferentes manifestaciones artísticas y, finalmente, debe estar al servicio de las necesidades de cultura y bienestar de las poblaciones involucradas.
Notas
1. Una síntesis de las acciones emprendidas por el Parlamento Latinoamericano en pro de la CLAN, véase en "El Parlamento Latinoamericano y la Comunidad Latinoamericana de Naciones", San Pablo, julio de 1993.
2. Véase CALLE HENAO, Augusto: La Integración en América: vigencia del pensamiento de Andrés Bello, Premio del Concurso Internacional de Ensayos "Pensamiento Integrador de Andrés Bello", Caracas, 1993.
3. Esta relación positiva entre institucionalidad y profundización de la integración debe, obviamente, estar ajustada a las condiciones particulares de los diferentes procesos y de los países involucrados en cada uno de ellos, así como al grado de integración que se pretende alcanzar.
4. Desarrollar esta institucionalidad es uno de los desafíos que deben enfrentar los latinoamericanos y en su resolución cabe a las fuerzas políticas y sociales, representadas por los parlamentos y por las organizaciones sociales regionales, desempeñar un papel fundamental, orientando sus esfuerzos hacia la legitimación democrática del proceso de integración y al aumento de la transparencia, credibilidad y eficacia del mismo.
5. Véase VACCHINO, Juan Mario: Integración Económica Regional, Universidad Central de Venezuela, Caracas, 1981, pp.144-149.
6. Una versión previa de esta sección puede verse en PULGAR, Telasco: Aspectos Regionales y Hemisféricos de la Integración de América Latina y el Caribe, diario ECONOMIA HOY, Caracas, 15 de enero de 1998.
7. Véase al respecto, MAYOBRE, Eduardo: El Tratamiento de las Asimetrías en los Procesos de Integración Regionales y Subregionales, Seminario sobre el «Trato Especial y Diferenciado en las relaciones comerciales entre países de diferente grado de desarrollo económico», Montevideo, noviembre de 1997 (SELA, SP-DD/Di Nº 6-97).
8. Véase TORTORA, Manuela: «Política Social y el ALCA», marzo de 1997 (SELA, SP-DRE/No.20-98).
9. Véase SELA: «Tendencias y opciones en la integración de América Latina y el Caribe», SP/CL/XXIII.O/Di Nº 8, pág. 34-35, octubre de 1997.
10. Véase SELA: «Antena del SELA en los Estados Unidos», Nº 40, octubre de 1997.
11. Con el mismo propósito de estrechar las relaciones económicas recíprocas, la Unión Europea ha concluido acuerdos marcos con Chile, el 21 de julio de 1996 y México, el 23 de julio de 1997.
12. Véase el informe del IRELA: «El acuerdo interregional entre la UE y el MERCOSUR: ¿Una nueva estrategia de la UE en América Latina?», Madrid, 14 de setiembre de 1995.
13. Véase IRELA: «El MERCOSUR: perspectivas de un bloque emergente», dossier Nº 61, agosto de 1977, pág. 41.
14. México, Chile y Perú ya son partes del Foro de Cooperación Económica de Asia y el Pacífico (APEC). Esta postura abierta y negociadora se advierte en los países del MERCOSUR.
15. Todo indicaría que el año 2005 será un año clave para el MERCOSUR, no sólo por ser la culminación de las negociaciones del ALCA, sino también en cuanto a la consolidación de la unión aduanera, la extensión del proceso a otras áreas y materias y la definición de una estructura institucional que, aún cuando mantenga un carácter intergubernamental, debería contar con instancias compartidas para la resolución de controversias y la armonización de políticas económicas.
16. En la XII Cumbre de Presidentes del MERCOSUR de Asunción se acordó incluso, incorporar a Chile y Bolivia, a la negociación del bloque de cara al ALCA, así como en las negociaciones que se desarrollarán con la Unión Europea y otras áreas económicas.
17. Según manifestaciones del Canciller Miguel Angel Insulza, en un encuentro internacional, organizado por la Universidad de Chile: «Chile busca acuerdos económicos con todas las regiones a las que llega el comercio nacional, pero privilegia la integración con Latinoamérica. Con unos queremos acuerdos de libre comercio; con América Latina y, en particular, con los países que integran el MERCOSUR, queremos un real proceso de integración» (Según cable de la agencia EFE del 22 de mayo de 1997).
18. Consideraciones adicionales sobre el tema, pueden verse en VACCHINO, Juan Mario: «Opciones estratégicas en la proyección externa de América Latina», Revista FORCES No. 117, Montreal, Canadá, setiembre de 1997.
19. Marcos Kaplan: «El sistema de las relaciones políticas y económicas entre los países latinoamericanos: tendencias y evolución futura», en «El SELA: Presente y futuro de la cooperación económica intralatinoamericana», INTAL, 1986, pg. 119.
