Edición Nº 49
Enero - Marzo 1997, SELA
Título: La integración económica y los paradigmas en América Latina
Autor: Gerardo Arellano, Asesor en temas de integración del Ministro de Industria y Comercio (MIC) de Venezuela.
I. Introducción
América Latina dispone de todos los elementos necesarios para la conformación de una comunidad sólida y dinámica en el contexto internacional; sin embargo, en la práctica, nuestros pueblos han vivido aislados unos de otros, con muy poco relacionamiento y, en algunos casos, sin mayor comunicación.
Todo parece indicar que hace falta algún elemento que armonice las variables y estimule el desarrollo de un proceso de articulación de la unidad latinoamericana. A tales fines, la integración económica se presenta como la palanca que podría facilitar el proceso de conformación de la comunidad latinoamericana. Sus potencialidades son ampliamente prometedoras y en algunos casos revolucionarias como muy bien lo ilustra la experiencia de Europa Occidental.
En efecto, América Latina se proyecta al mundo como una amalgama heterogénea, dentro de la cual se diluye o desaparece nuestro importante patrimonio de valores, tradiciones, recursos y experiencias. No se debería dudar que el fundamento histórico, nuestros varios siglos de historia común en los que destaca el proceso emancipador traumático pero exitoso, constituye un ingrediente decisivo para la conformación de la unidad latinoamericana. Ahora bien, es importante observar como, aun cuando la gesta emancipadora logro conjugar esfuerzos y definir una estrategia visionaria para una inserción eficiente en el orden mundial de aquel momento y, paralelamente entregó al mundo un grupo de prohombres que supieron enfrentar con valentía todas las adversidades y limitaciones, no logró establecer unas bases sólidas en el tiempo para la consolidación del proyecto de comunidad latinoamericana.
Los pequeños intereses, las aspiraciones territoriales, localistas y de corto plazo nos dividieron de tal forma que el resultado ha sido un cuadro bastante próximo a la tortuosidad de un laberinto. Los muros construidos a lo largo y ancho de nuestro geografía latinoamericana, luego secularizados en múltiples diseños e interpretaciones cartográficas, han logrado proyectarse en la consciencia y en el espíritu de nuestras poblaciones. Bien podríamos afirmar que el efecto divisionista ha sido tan riguroso que aquel pasado común, con sus valores y experiencias y el idioma común, por un lado, no han resultado lo suficientemente fuertes como para contener las fobias y los conflictos y, por el otro, no han representado base suficiente para sostener el proyecto estratégico de unidad latinoamericana legado por los Padres fundadores de nuestras Repúblicas.
Muchos años de historia todavía en evaluación y quizás bastante dispersa, no nos permite extraer conclusiones sobre las eventuales circunstancias estructurales que impiden la consolidación del proyecto de comunidad latinoamericana y, paralelamente, tampoco nos permite extraer soluciones que logren vincular más activamente este conjunto de naciones heterogéneo y fraccionado.
Uno de los conceptos más ampliamente utilizado para tratar de explicar nuestra compleja heterogeneidad latinoamericana ha sido el «Síndrome del Vecino», que en términos prácticos se hace evidente cuando resulta menos costoso, desde una perspectiva política, la vinculación con otros continentes y países exóticos que con los cercanos, frente a quienes privilegiamos el conflicto en detrimento de la cooperación.
Ahora bien, mal podríamos considerar que esta pesada realidad sea un privilegio latinoamericano. Los hechos nos indican que es, en buena medida, una tendencia de los pueblos. Empero, la historia también ilustra sobre la capacidad creativa de los hombres para construir las acciones que hagan posible la transformación de su realidad.
La historia no está escrita, nuestra realidad y porvenir los edificamos con el esfuerzo imaginativo y disciplinado. Al respecto, las lecciones son significativas y bastantes los aciertos. Como una referencia importante se destaca la experiencia de Europa Occidental.
II. La experiencia europea
En el caso europeo, las negativas repercusiones del «Síndrome del Vecino» desencadenaron dos devastadores conflictos de dimensiones mundiales. Las estructurales diferencias entre las naciones europeas determinaron un cuadro de incomunicación y conflicto, donde no sólo la ganancia de un miembro era la perdida de otros, sino que la misma existencia de los estados estaba en juego. El diálogo de sordos, con su consecuente fracaso colectivo, era el común denominador.
Con el correr del tiempo Europa cambió. Por un lado, el amargo legado de las guerras mundiales y, por el otro, la visión creadora de algunos hombres permitió avizorar en las herramientas que ofrecen los procesos de integración económica una alternativa para avanzar, de forma lenta pero segura, en la conformación de una nueva filosofía de vida. Esta nueva filosofía se fundamenta en la existencia concreta de una estrategia donde todos pueden ganar tanto como individuos o como miembros de un conjunto social.
La experiencia europea, al margen de las cifras económicas, ilustra claramente como ha sido posible construir un espacio económico y de comunicación, en el cual cada ciudadano europeo en su faena diaria está contribuyendo a la conformación del espacio económico amplio, bien sea de zona de libre comercio, de unión aduanera o de unión económica.
En este contexto, la integración económica ha demostrado ser un andamiaje efectivo que permite construir un nuevo paradigma, el cual si bien por su naturaleza y dinámica de funcionamiento se presenta revolucionario ya que derrumba los muros existentes, por su realización práctica es reformador y progresivo ya que se basa en un trabajo diario, persuasivo y disciplinado.
El significado más relevante de este nuevo paradigma es la transformación que produce en el comportamiento de los ciudadanos comunes, en su manera de ver el mundo y en la forma como toman sus decisiones. Los individuos consciente o inconscientemente van modificando sus esquemas tradicionales de actuación; los cuales, en gran medida, han estado definidos sobre la base de un egoísmo racional de primer orden. El egoísmo primario en el cual los individuos conciben que su beneficio personal está en directa contradicción con el beneficio del resto de la comunidad, va cediendo espacio progresivamente sin mayor premeditación o efectos traumáticos. Los individuos encuentran beneficioso utilizar las herramientas de la integración y de esta manera, sin planteárselo deliberadamente, van desarrollando una conducta cooperativa que conlleva beneficios para el conjunto social.
La experiencia europea es rica en lecciones que refuerzan nuestra tesis sobre las potencialidades transformadoras que ofrecen las herramientas de la integración económica. Ahora bien, esto no significa que al aplicar las herramientas de la integración desaparezcan todas las trabas y limitaciones que afectan el proceso de conformación de un conjunto sólido y comunitario; por el contrario, en algunas experiencias se han exacerbado los conflictos. No debemos dejar de considerar que la construcción de espacios integrados supone la exploración de áreas que por siglos han sido reservadas a la soberanías locales.
No obstante las limitaciones y contradicciones que conlleva todo proceso de integración económica, Europa exhibe un expediente significativo en beneficio de la integración. Tal expediente nos debería servir de referencia ya que no se trata de copiar modelos o seguir ciegamente manuales.
III. La experiencia latinoamericana
En el caso de América Latina el tema de la integración ha estado en la agenda política y económica durante varias décadas. Su continua presencia y escasa repercusión práctica le ha granjeado pocos amigos y, en el mejor de los casos, un marcado escepticismo.
En los primeros años varios fueron los proyectos y ambiciosos sus objetivos; sin embargo, los resultados poco se correspondieron con las expectativas planteadas. Una experiencias bien significativa a destacar es el caso de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC). Creada mediante el Tratado de Montevideo de 1960, pretendía conformar una zona de libre comercio entre los diez países de América del Sur y México.
Construir el espacio económico latinoamericano a través de la ALALC generó serias resistencias; eran los años del proteccionismo exacerbado y floreciente y ningún sector empresarial se sentía dispuesto a aceptar y, mucho menos promover, la reducción de barreras a las importaciones intralatinoamericanas.
Se sumaban al paradigma de proteccionismo imperante las asimetrías y desniveles de desarrollo entre nuestros países, situación que se constituyó en una bandera filosófica de batalla, sirviendo de base para la formulación de extensos proyectos y programas tendientes a superar las iniquidades y desequilibrios. No obstante el amplio debate teórico que ha generado este concepto, en la práctica los esfuerzos teoricos desarrollados se han sumado a los abundantes anaqueles de la integración latinoamericana, agravando el escepticismo de los sectores productivos en los llamados países de menor desarrollo relativo (Bolivia, Ecuador y Paraguay).
En concordancia con las reflexiones que Dieter Sheengas desarrolla en su obra "Aprender de Europa", podríamos decir que en la historia reciente de América Latina, particularmente durante el período de sustitución de importaciones, no desarrollamos una estrategia de protección racional y eficiente. Pretendimos protegerlo todo, lo que en la práctica se tradujo, entre otros, en dispersión de esfuerzos, dilapidación de recursos y pérdida de capacidad negociadora.
Podríamos afirmar que una marcada ausencia de racionalidad, al definir las estrategias de desarrollo y de inserción en el contexto internacional, ha contribuido a la caracterización de un ambiente altamente contradictorio en la ejecución de los esquemas de integración económica. Tales contradicciones, o lo que también se ha definido como la dialéctica de la integración latinoamericana, han sido objeto de un amplio y complejo debate teórico (ver entre otros, Juan Mario Vacchino 1981).
Para algunos analistas las dificultades que limitan el proceso de integración latinoamericana son de naturaleza estructural, lo que ha grandes rasgos significa que están en juego factores históricos, macroeconómicos y de comportamiento social. Desde esta rígida perspectiva no resulta sencillo avanzar en la adopción de los necesarios cambios que introduce la integración económica. En cierta medida las visiones de corte estructuralista han cubierto teóricamente el poco interés en abrir los mercados a la competencia intralatinoamericana.
El acervo de la integración latinoamericana se ha caracterizado por ser ampliamente prolijo en doctrina, pero bastante débil en resultados. Un abundante discurso político favorable a la integración se ha acompañado con una práctica, tanto de los sectores público como privado, de carácter localista y en buena medida mercantil, donde la actuación se concentra básicamente en vender y no comprar.
1. El caso de ALADI
El fracaso de la ALALC abrió camino a la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI). Constituida mediante el Tratado de Montevideo de 1980, se plantea objetivos menos ambiciosos. Ya no se trataba de construir una zona de libre comercio latinoamericana; el objetivo fundamental se orientaba a concentrar las negociaciones en la adopción de acuerdos bilaterales. En estos acuerdos las partes signatarias se otorgan preferencias comerciales en listas reducidas de productos y con márgenes de preferencia muy diversos, pero que en la mayoría de los casos también han resultado bastante reducidos.
Indiscutiblemente que, ante la apatía e incluso rechazo contra la integración, el esquema planteado por la ALADI resultaba realista. Ha sido una fórmula gradual para abrirse camino a la integración, una vía que ha buscado crear amigos o al menos simpatizantes para el proyecto integracionista. Ahora bien. obviamente que para ser exitoso se requería de un importante apoyo y liderazgo, lo que en varios años no se alcanzó. Tal situación ha motivado que sea común referirse a los años ochenta como la «Década perdida de la Integración Latinoamericana».
Adicionalmente es importante observar que algunas de las acciones emprendidas en el marco de la ALADI, particularmente la activa participación de algunas asociaciones del sector empresarial en la negociación de los Acuerdos de Alcance Parcial, contribuyeron efectivamente a promover una atmósfera favorable a la integración económica.
Entre los avances más significativos que se podrían destacar en el contexto de la ALADI se encuentran los acuerdos de Complementación económica que suscriben los gobiernos de Argentina y Brasil. En efecto, entre los años 1984 y 1989, Argentina y Brasil suscribieron 24 protocolos bilaterales en diversas áreas con la finalidad de profundizar sus relaciones. Tales acuerdos contemplaron la adopción de esquemas pragmáticos e innovadores de comercio donde se ensayaron fórmulas de compensación y administración que facilitaron la eliminación gradual de barreras y la formación del ambiente propicio para la empresa integracionista.
2. El Grupo Andino
Un esquema que ilustra claramente sobre la experiencia contradictoria de los paradigmas de protección y apertura, proceso que bien podríamos definir como la dialéctica de la integración latinoamericana, es el caso del Grupo Andino. Conformado desde 1969 con la suscripción del Acuerdo de Cartagena, ha experimentado avances y retrocesos. Entre las dificultades más significativas se destacan la salida de Chile en 1973, la parálisis que conllevó al Protocolo de Quito en 1978 y el status especial aprobado a Perú desde 1991.
Los más escépticos de la integración andina se han referido a ella calificándola de «entelequia o telaraña jurídica»; realmente no era para menos cuando a finales de los años ochenta cualquier interesado en exportar desde un país andino a la subregión, se encontraba a grandes rasgos con el siguiente panorama:
- Existían listas de excepciones nacionales al libre comercio que variaban de un país a otro con un número bien importante de productos. Estas listas en su mayoría incluían, entre otros, todo el sector textil.
- El Acuerdo contemplaba un esquema bien innovador para el desarrollo de la capacidad industrial de la subregión denominado como «Programa Sectorial de Desarrollo Industrial». A tales fines se seleccionaron los sectores petroquímico, siderúrgico, metalmecánico, automotriz y de fertilizantes para su correspondiente programación, pero en la práctica sólo el programa petroquímico tuvo aplicación y el resto realmente constituían listas de excepciones.
- La programación industrial incluyó una Nómina de Reserva, compuesta por un conjunto de productos que se encontraban en un limbo a los fines de ser programados, pero esto nunca ocurrió, por lo tanto tales productos se sumaron a las excepciones. Entre los productos de esta nómina se destacaban el sector papelero, el aluminio y el vidrio entre otros.
- Frente al marginal porcentaje de productos en libre comercio los países imbuidos en la atmósfera del «Síndrome del Vecino», adoptaron con el Protocolo de Quito la nómina de comercio administrado. De esta forma, los escasos productos que gozaban de libre comercio se comercializaban mediante cupos.
Definitivamente que el libre comercio que el Acuerdo de Cartagena de 1969 aspiraba conformar en diez años quedó en un limbo y, en la práctica los sectores productivos interesados en la integración se enfrentaban con un laberinto.
IV. El nuevo paradigma de la integración económica
Con los años noventa, se abre una nueva perspectiva par la integración regional al iniciarse la transformación del paradigma del proteccionismo. Es importante observar que si bien tal paradigma facilitó la conformación de una infraestructura industrial importante y la consolidación de varios proyectos productivos, nos aisló de la competitividad y de la innovación.
Podríamos afirmar que se da inicio a la adopción del nuevo paradigma que supone la integración económica. En este nuevo contexto a diferencia de las décadas pasadas, se otorga importancia a los mecanismos automáticos y a la desregulación de las transacciones económicas facilitando una mayor participación de los agentes económicos. Adicionalmente se asume un perfil arancelario mas bajo y la progresiva eliminación de las barreras que impedían el acceso al comercio.
Durante la década de los noventa, paralelamente a las políticas de apertura que emprendieron los países miembros del Grupo Andino, se efectuaron cambios importantes en el ordenamiento jurídico que emana del Acuerdo de Cartagena. El paso más significativo lo constituyó el desmonte de todas las excepciones mediante la formulación de un programa lineal y muy rápido de liberación comercial. El perfeccionamiento de la zona de libre comercio se vio acompañado de la liberación de los servicios de transporte aéreo, terrestre y multimodal; la actualización de la normativa sobre inversiones, propiedad intelectual, libre competencia y competencia desleal.
Todo este acelerado y positivo proceso de cambio en el contexto de la integración andina ha sido el prolegómeno para la adopción del nuevo paradigma que se corresponde con la progresiva consolidación de la comunidad latinoamericana.
La integración andina, particularmente el eje Colombo-Venezolano, empieza a formar parte de la actividad diaria de los habitantes de esta subregión. En términos más formales podríamos decir que la integración andina es, hoy por hoy, un elemento orgánico en la dinámica funcional de la sociedad civil. Con ello lo que queremos significar es que el ciudadano común está empezando a contabilizar la utilización de las herramientas de la integración como un beneficio individual. En pocas palabras estamos avanzando progresivamente, como lo hiciera Europa Occidental, en la consolidación del paradigma de la integración.
Otro hecho de particular importancia en el contexto de la integración latinoamericana ha sido la suscripción del Tratado de Asunción por los gobiernos de Argentina Brasil, Uruguay y Paraguay, el 26 de marzo de 1991 Este tratado postula la conformación del Mercado Común del Sur para lo cual contempla un programa de liberación comercial, la coordinación de políticas macroeconómicas y un arancel externo común, así como otros instrumentos para la regulación del comercio.
Estudios y evaluaciones realizadas con respecto a MERCOSUR destacan que, pese a los obstáculos encontrados, este esquema de integración ha alcanzado importantes progresos. El programa de reducción y eliminación de barreras arancelarias al comercio se halla en etapa avanzada. Los aranceles para la mayoría de los productos han sido reducidos para adecuarse al arancel externo común adoptado.
Los avances que se han registrado durante la presente década en materia de integración económica en nuestra región evidencian que las herramientas de la integración constituyen un andamiaje efectivo y confiable para la consolidación de la comunidad latinoamericana. Un indicador que nos permite visualizar tal observación son las cifras del comercio intralatinoamericano y del comercio intrabloques al interior de la región.
Evaluaciones sobre las cifras de comercio realizadas por la Secretaría General de la ALADI indican que el crecimiento del comercio intraregional viene siendo verdaderamente espectacular y sostenido, con una tasa media anual superior al 23% desde 1990, habiendo alcanzado un nivel superior a los US$ 34 mil millones, lo que representa alrededor de un 17% de las exportaciones totales de los países miembros.
En lo que respecta al comercio intra-MERCOSUR las cifras indican que ha progresado constantemente y supera, tras un aumento del 30% sólo en 1993, los 8.000 millones de dólares anuales. Desde finales de los años ochenta y principios de los noventa, el valor de las ventas intra-Mercosur representaron aproximadamente 34% de las totales intraregionales. Por su parte el comercio entre los países del Grupo Andino también ha sido un flujo dinámico que aumentó de manera uniforme durante los últimos años y representa el 14% del comercio regional.
Otro elemento que se adiciona como potencial evidencia de las potencialidades transformadoras de las herramientas de la integración económica para la conformación de la comunidad latinoamericana, son las negociaciones entre el Grupo Andino y MERCOSUR. Proceso que si bien formalmente se inicio en fecha muy reciente, septiembre de 1996, en práctica tiene antecedentes muy importantes en los acuerdos ya negociados en el marco de la ALADI, lo que en la jerga de la negociación ha sido denominado como el Patrimonio Histórico.
Este proceso de negociación debería culminar con la realización del preciado objetivo, que en la década de los cincuenta se plantearon algunos visionarios latinoamericanos, de constituir una zona de libre comercio latinoamericana.
Somos de la opinión de que desde diversas perspectivas, pero particularmente desde el ángulo político, tales negociaciones representan uno de los retos más significativos que enfrenta la región. En este contexto es importante observar que tales negociaciones permitirán la conformación de un espacio económico sudamericano que contribuirá positivamente en la inserción eficiente de la región en un mundo globalizado y, adicionalmente, servirá de base para la definición de una estrategia de negociación en la conformación de la zona de libre comercio hemisférica.
Desde una perspectiva económica Mercosur plantea para el Grupo Andino un mercado que cuenta con más de 200 millones de personas, con un Producto Interno Bruto que alcanza los 700 mil millones de dólares, un nivel de importaciones que para 1994 alcanzó la cifra de 60 mil millones de dólares y unas reservas internacionales que supera nueve meses de importaciones.
Definir las bases jurídicas para la conformación de un espacio económico en América del Sur, permitirá que nuestra sociedad civil empiece progresivamente a confiar en los recursos y en las instituciones de la región, lo que seguramente desencadenara un proceso de transformación que será lento pero constante y, en consecuencia profundo. La comunidad del sur permitirá ir sentando las bases de una nueva filosofía de vida para los latinoamericanos, ya que se traducirá en una nueva racionalidad de actuación para el ciudadano común quien laborando en su cotidianidad construirá, sin planteárselo premeditadamente, un paradigma donde además de su beneficio individual se logra el beneficio del conjunto social.
