Revista Capítulos
Edición Nº 58.
Enero - Abril 2000, SELA
Título: Globalización y regionalización: una visión desde América Latina y el Caribe
Autor: CEPAL
El siguiente es un resumen del texto preparado por la Secretaría de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) para la X UNCTAD.
Introducción
En el transcurso de los últimos 15 años, los gobiernos de los países de América Latina y el Caribe han hecho cambios trascendentales en sus regímenes comercial y cambiario. Estos cambios se han enmarcado dentro del proceso de extensas reformas macroeconómicas emprendido para mejorar el funcionamiento de los mercados nacionales, reorganizar el sistema de incentivos para el sector privado, eliminar la predisposición contra las exportaciones y ayudar a incrementar la competitividad internacional de las unidades de producción ubicadas dentro de las fronteras nacionales. Se han reducido los aranceles promedio, así como también el grado de dispersión en torno a la tasa arancelaria promedio[1]. Igualmente, se ha eliminado la mayoría de las medidas administrativas y no arancelarias que inciden en las importaciones y se han disminuido los diferentes niveles arancelarios, lo cual ha hecho posible que los países latinoamericanos adopten estructuras arancelarias más uniformes. Este proceso de liberalización fue realizado unilateralmente durante más de siete años que duraron las negociaciones de la Ronda Uruguay.
Como resultado de estos cambios en materia de políticas públicas, el crecimiento económico en los países de América Latina y el Caribe ha pasado a depender del grado, la intensidad y la calidad de su integración en una economía que se ha vuelto tanto globalizada como regionalizada. La reciente crisis financiera internacional y el dramático derrumbe en los precios de los productos básicos son un testimonio elocuente de la importancia que tiene expandir y diversificar las exportaciones para lograr que una estrategia de desarrollo liderada por las exportaciones genere un crecimiento sostenido. El acceso confiable a los mercados de bienes y servicios y la demanda externa dinámica son factores esenciales para aumentar el nivel efectivo de exportaciones en cualquier rubro de bienes exportables, siempre y cuando la producción nacional sea eficiente. La reciente crisis ha atraído la atención hacia la vulnerabilidad externa de la mayoría de las economías de la región, en términos tanto financieros como productivos[2].
Por otra parte, los países de América Latina y el Caribe, al igual que otras naciones en desarrollo, están en una situación particularmente desventajosa para enfrentar las crecientes críticas provenientes de las sociedades de las economías avanzadas con respecto a las condiciones laborales, la protección del medio ambiente y la calidad de las instituciones políticas y legales en sus países. Se sabe que la región tiene el peor índice de distribución de los ingresos y la riqueza entre los países en desarrollo. La magnitud de la disparidad social en la región, la debilidad de sus instituciones económicas, legales y sociales y el cada vez más frágil aparato estatal contribuyen a crear una dramática necesidad de realizar reformas profundas. Durante la última década, la CEPAL ha argumentado a favor de una nueva ola de reformas en América Latina y el Caribe, luego de las reformas estructurales en las áreas de estabilidad macroeconómica, apertura externa y racionalización del Estado. Sin embargo, estas reformas no pueden verse limitadas simplemente a una mayor liberalización de los mercados, sino que debe buscar de una manera pragmática una relación creativa entre el Estado, el mercado y la sociedad civil para hacer posible el desarrollo de una amplia agenda que incluya la equidad y la cohesión social, la sustentabilidad ambiental y el desarrollo democrático.
I. América Latina y la integración global
1. Patrones comerciales
A comienzos de los años 90 presenciamos una reducción general de los aranceles en los países latinoamericanos y la virtual eliminación de todas las restricciones cuantitativas a las importaciones, como parte de sus reformas unilaterales en materia de política comercial. Por otra parte, al concluir la Ronda Uruguay, la mayoría de los países latinoamericanos y caribeños vincularon casi el 95 por ciento de su esquema arancelario y aunque lo hicieron a niveles superiores a los que realmente se ejecutaban, el compromiso constituyó un punto de partida frente a Rondas anteriores. En muchos países se han reducido los aranceles promedio a niveles moderados y la dispersión o gama de aranceles también ha disminuido. Además, las estructuras arancelarias también se han racionalizado con la eliminación de la exención arancelaria y la reducción de las bandas de tasas.[3]
Siguiendo las tendencias generales de la economía mundial, en los años 90 el comercio en América Latina aumentó a unas tasas sistemáticamente mayores que el PIB. Sin embargo, es necesario hacer dos advertencias. En primer lugar, en los años 90, las tasas de crecimiento en América Latina fueron moderadas, con la notable excepción de Chile (y para muchos países en los buenos años de 1994 y 1997). El crecimiento promedio de la región (3,5 por ciento anual) no sólo sigue siendo más lento que el nivel considerado por la CEPAL como deseable para reducir la brecha que separa a la región de la mayoría de los países altamente desarrollados (de 6 a 7 por ciento anual), sino que además es más bajo que la tasa promedio (5,5 por ciento anual) registrada por la región entre los años 50 y 70. Lo cual también refleja la dificultad de recuperar los niveles de inversión registrados en la fase de mayor crecimiento económico.
Segundo, en parte porque los programas de liberalización en América Latina fueron instrumentados en presencia de una fuerte apreciación de la moneda en términos reales, ha habido un drástico incremento de las importaciones en la región[4]. De acuerdo con los datos de la CEPAL, desde 1991 a 1999, la tasa promedio del PIB regional fue 3,2 por ciento mientras el valor de las exportaciones aumentó en 10 por ciento y las importaciones en casi 12 por ciento (en dólares de 1995).
Además, debido a las altas desviaciones a partir de ese promedio entre las economías nacionales, estas cifras esconden más información de la que transmiten: de 1992 a 1998, las exportaciones mexicanas crecieron a una tasa cercana a 14 por ciento, mientras las exportaciones latinoamericanas (excluyendo a México) no pudieron ir más allá del promedio mundial de 7 por ciento (aunque la economía mexicana se vio seriamente afectada por la crisis del peso en 1994 y la tasa promedio de crecimiento durante los años 90 fue de apenas 3,1 por ciento anual)[5].
Los convenios de producción compartida internacional establecidos mediante la figura de las maquiladoras y dirigidos a los mercados estadounidenses condujeron a un impresionante crecimiento del comercio mexicano, así como también de unos cuantos países de Centroamérica y el Caribe, particularmente desde 1997 cuando muchos países tuvieron dificultades para mantener su nivel de intercambio comercial. Sólo México, Costa Rica, República Dominicana, El Salvador y Haití aumentaron el valor de sus exportaciones en los tres últimos tres años de la década. Desde 1997 hasta 1999, las exportaciones mexicanas aumentaron 23 por ciento, mientras el promedio para la región apenas alcanzó 3,6 por ciento. En consecuencia, las exportaciones mexicanas representaron casi 37 por ciento de las exportaciones regionales en 1997 y cerca de 44 por ciento a finales de la década[6].
Como resultado de estas diferencias en las tasas de crecimiento, se registró un crecimiento en la cuota de las exportaciones y las importaciones en el PIB[7]. La cuota de exportaciones subió de casi 12 por ciento en 1989- 1990 a casi 19 por ciento en 1997-1999, mientras la cuota de importaciones aumentó más drásticamente de menos de 10 por ciento a cerca de 20 por ciento. La cuota de importaciones en el PIB, incluso antes de la contracción de las importaciones ocurrida luego de la crisis de la deuda, era de apenas 12 por ciento. Aunque todos los países mostraron la misma tendencia, las proporciones variaron considerablemente entre los países. Brasil mostró poca variación en la cuota de exportaciones (de 7 a 8 por ciento) en los dos períodos, aunque la cuota de importaciones aumentó más del doble (de menos de 4 a más de 10 por ciento). En el otro extremo, la cuota mexicana de exportaciones en el PIB aumentó de 15 a más de 32 por ciento mientras la cuota de importaciones subió de casi 17 a más de 33 por ciento.
La diferencia entre el rendimiento de las exportaciones y de las importaciones ha resultado en déficit comerciales cada vez más grandes; éstos, junto con los desembolsos por pagos de intereses y remesas de ganancias, empeoraron los balances de la cuenta corriente. Los déficit de la cuenta corriente aumentaron gradualmente desde finales de los años 80 hasta mediados de los 90, pasando de 0,18 por ciento del PIB en 1990 a 3,18 por ciento en 1994, el año de la crisis financiera mexicana; luego descendieron en los dos años siguientes y empezaron a subir de nuevo a partir de 1997, llegando a 3,4 por ciento entre 1996 y 1998. La crisis financiera mundial que comenzó a mediados de 1997 tuvo efectos negativos en el volumen y el costo de los flujos de capital foráneo hacia la región, y la CEPAL calculó que el déficit en la cuenta corriente llegó a 4,5 por ciento del PIB en 1998. Para poder hacer frente a estos desequilibrios externos, los gobiernos tuvieron que aplicar severos ajustes, controlando el gasto fiscal y aumentando las tasas de interés, lo cual condujo a una fuerte caída en las tasas de crecimiento entre las economías de la región. En consecuencia, el déficit de la cuenta corriente regional descendió a 3,2 por ciento del PIB en 1999[8].
Las importaciones tienen un importante papel que desempeñar en la modernización del proceso de producción ya que unos mejores insumos industriales y las máquinas modernas contribuyen al mejoramiento tecnológico de la base industrial de la región. Durante los años 80, la acumulación de los excedentes comerciales para atender el servicio de su deuda por parte de grandes exportadores como Argentina, Brasil y México, fue completamente excepcional en la historia del desarrollo de estos países. Sin embargo, como mencionamos anteriormente, las importaciones se redujeron en proporción al PIB en Brasil y Argentina, inclusive en el período de auge ocurrido en los años 70.
En lo que respecta a la composición de las exportaciones, ha habido una dilatada tendencia hacia una mayor participación de las manufacturas en las exportaciones latinoamericanas y la correspondiente reducción en la cuota de productos básicos no procesados. Después de la liberalización de las políticas comerciales en la región no se ha registrado ningún cambio en esta tendencia, debido en parte a que las exportaciones mexicanas tienen un peso considerable en los promedios regionales. Sin embargo, sí ha habido una tendencia general hacia el refuerzo desproporcionado de las ventajas comparativas basado en donaciones de recursos naturales. Algunos países (Argentina, Brasil y Chile) inclusive han mostrado un incremento en la cuota de productos primarios a finales de la década en comparación al período 1989/1990.
La composición de productos en el comercio de mercancías de América Latina y el Caribe reflejaba el patrón del comercio mundial en general, en el cual se ha reducido la participación de los productos primarios. Los productos primarios todavía representaban más del 35 por ciento del valor de las exportaciones latinoamericanas en 1998, pero apenas se ubicaron en torno a 23 por ciento en 1998. Sin embargo, estos promedios esconden grandes diferencias nacionales, ya que los dos principales exportadores, México y Brasil, presentan una gran diversificación y causan una desproporción en el promedio por la composición de sus exportaciones. Cuando se excluye a México del conjunto, la composición promedio para los demás países permanece prácticamente estable en torno a menos de 34 por ciento para los productos primarios y 66 por ciento para las manufacturas. Un grupo de bienes manufacturados definido como un rubro con alto contenido tecnológico representó una creciente cuota de exportaciones manufacturadas en la región. Cuando se incluyó a México, su cuota aumentó de menos de 8 por ciento del total de exportaciones latinoamericanas en 1988 a casi 22 por ciento en 1998. Si México es excluido, tales exportaciones representan apenas 8 por ciento en el valor de las exportaciones de los demás países en 1998. La cuota de estos productos en las exportaciones mexicanas se incrementó de 15 a 38 por ciento en el mismo período.
El foco geográfico de los flujos comerciales latinoamericanos ha cambiado sustancialmente en las últimas décadas, especialmente en la de los 90. El cambio más impresionante ha sido el incremento de la cuota estadounidense de las exportaciones e importaciones mexicanas tras la instrumentación del TLCAN. Si bien los Estados Unidos compraban de 63 a 70 por ciento de exportaciones mexicanas entre 1965 y 1990, ahora adquiere más de 84 por ciento. Un segundo cambio importante es el crecimiento continuo de los mercados latinoamericanos como destino para las exportaciones y origen de las importaciones para todos los países latinoamericanos a excepción de México. En el caso de los países del MERCOSUR, por ejemplo, el intercambio comercial entre sus miembros representaba poco menos de 16 por ciento del comercio total en 1990, duplicándose a casi 33 por ciento en 1996. Este segmento del comercio, sin embargo, se vio seriamente afectado por las políticas nacionales que fueron instrumentadas en 1999 para controlar los efectos devastadores de la crisis financiera internacional.
En principio, son muy pocos los países latinoamericanos que pueden ser clasificados como "comerciantes globales”. La mayoría de ellos está muy especializado: ya sea en productos o en mercados. México tiene unas exportaciones bastante diversificadas pero, como señaláramos antes, las exportaciones mexicanas son enviadas principalmente a los Estados Unidos.
La magnitud del comercio mexicano también tiende a causar desproporción en los promedios regionales en lo que se refiere a su composición geográfica, tal y como vimos que sucede con la composición de productos. Desde 1991 hasta 1995, México representó 70 por ciento del total de exportaciones de ALADI (Asociación Latinoamericana de Integración) a los Estados Unidos y 61 por ciento de sus importaciones[9]. De allí que la cuota de Estados Unidos como destino de las exportaciones latinoamericanas, excluyendo a México, aumentara sustancialmente de 33,5 por ciento en 1965 a casi 50 por ciento en 1996. No obstante, cuando se excluye a México, la cuota estadounidense realmente desciende, pasando de 30 por ciento en 1965 a 27 por ciento durante el mismo período. El panorama es similar para las importaciones.
2. Flujos de capital
El comportamiento de los flujos de capital hacia América Latina en las dos últimas décadas ha presentado volatilidad a largo plazo y ha sido mucho más variable que los flujos comerciales. Tras alcanzar un pico en 1981, hubo una salida neta de capitales luego de la crisis mexicana, la cual comenzó en 1982 y continuó hasta 1990, antes de registrar un nuevo aumento en los años 90. Por otra parte, las grandes entradas de capital ocurridas durante la presente década han mostrado una significativa volatilidad a corto plazo y un efecto mixto en el comercio, a través de un impacto negativo en la tasa de cambio y mayores dificultades para el financiamiento comercial.
El importante incremento en el volumen de flujos privados hacia América Latina en los años 90 puede atribuirse tanto a factores nacionales como a factores internacionales. En primer lugar, las extensas reformas estructurales llevadas a cabo por los gobiernos de la región lograron su propósito de estimular el regreso del capital privado. La instrumentación de políticas macroeconómicas más equilibradas, como la eliminación de los déficit presupuestarios y políticas monetarias más estrictas, fue crucial para el proceso, aunque en algunos casos su debilidad realimentaría la vulnerabilidad del sector externo. Las reformas han servido básicamente para facilitar la entrada de capital extranjero e incrementar la protección de los derechos de los propietarios de capitales.
Los factores externos también han sido sumamente importantes. Primero, a principios de los años 90, la recesión de los países industrializados y la reducción de las tasas de interés en los Estados Unidos fueron importantes factores que contribuyeron al ingreso de fondos extranjeros a América Latina. En segundo lugar está un factor más estructural, es decir la liberalización financiera en los países industrializados y la creciente diversificación internacional de los inversionistas institucionales que estimuló el flujo de capitales hacia los mercados emergentes, incluyendo generalmente a América Latina. Tercero, el contagio – de crisis en otros países e incluso en otras regiones– se ha convertido en un fenómeno cada vez más importante en la década de los 90.
La significativa expansión en el volumen de los flujos de capital hacia América Latina en los años 90, es en sí misma un reflejo de la creciente integración de los mercados financieros globales, estuvo acompañada por una mayor volatilidad de dichos flujos. De hecho, el patrón de alzas y reveses no sólo se repiten en el tiempo, sino que también se han vuelto más frecuentes en los últimos años. Dos crisis recientes, la crisis del peso mexicano en 1994-95 y la crisis financiera internacional de 1997-99, han generado violentas fluctuaciones en los niveles de flujos de capital hacia América Latina, con efectos devastadores para el crecimiento y el empleo en la mayoría de los países. A pesar de ello, la región se ha vuelto muy atractiva para los inversionistas extranjeros y las corporaciones multinacionales.
Desde 1990 hasta 1999, los flujos de inversión extranjera directa (IED) hacia América Latina aumentaron a un promedio de casi 17 por ciento anual, pasando de 18,2 a 85,9 mil millones y superando con creces las tasas de crecimiento del intercambio comercial y el PIB. Aunque las entradas de capital a la región representaron más de 40 por ciento de todos los flujos de IED a los países en desarrollo, la región apenas representó menos de 12 por ciento de los flujos mundiales de IED. Los flujos totales de IED en 1998 se estimaron en 650 mil millones de dólares, mientras que las entradas de capital a América Latina se calcularon en 76,7 mil millones de dólares. Las IED siguieron estando concentradas en los países industrializados. Los flujos de IED en América Latina también están concentradas geográficamente[10] y, como mencionáramos antes, los movimientos de las IED en la región están estrechamente asociados a las fusiones y adquisiciones y a la privatización, mayormente de bienes no comerciables[11].
Diversos estudios han sugerido que la liberalización comercial y el sistema asociado de incentivos determinaron un amplio proceso de reestructuración en las industrias latinoamericanas. En la mayoría de los casos, mediante la privatización, la desregulación del capital foráneo y las fusiones y adquisiciones ha habido cambios relevantes en los patrones de propiedad de los capitales, particularmente en aquellos sectores en los cuales las firmas nacionales no podían competir en igualdad de condiciones con las firmas extranjeras. Un reciente documento sobre la participación que tienen en el mercado las empresas de propiedad extranjera en términos de rendimientos netos en las industrias manufactureras brasileñas mostró que dicha cuota aumentó de 28 por ciento en 1980 a 43 por ciento en 1995. Por otra parte, la participación de mercado de las empresas extranjeras aumentó de 36 a 45 por ciento en las industrias con uso intensivo de capital y tecnología mientras que en las industrias con uso intensivo de mano de obra (industrias tradicionales) la expansión fue de 7 por ciento a 19 por ciento y en las industrias con uso intensivo de recursos pasó de 28 por ciento a 43 por ciento[12].
Una tendencia similar se puede observar en la región como un todo. De acuerdo con los datos de la CEPAL, entre el comienzo de la década y 1998, en el grupo de las 500 compañías más grandes en términos de ventas netas (tras los impuestos), las subsidiarias de las corporaciones transnacionales han sido las grandes ganadoras (su número aumentó de 142 a 202 y su cuota en las ventas totales subió de 26,6 a 38,7 por ciento) mientras las empresas del Estado han sido las perdedoras (disminuyendo de 93 a 40 compañías y pasando de 35,3 a 19,1 por ciento de las ventas totales). Por una parte, las firmas privadas locales han tendido a mantener su participación (aproximadamente 260 empresas y entre 38 y 42 por ciento de las ventas totales). La mayor parte de estos cambios ocurrió en el período que va de 1995 a 1998, el cual coincidió con el auge de la IED en América Latina y el Caribe; esta afirmación es particularmente cierta para las compañías foráneas, cuya cuota en las ventas totales de las 500 empresas, más grandes de la región incrementaron de 29.5% a 38.7%. En otras palabras, un claro resultado del proceso de globalización y del ajuste de las políticas económicas en América Latina ha sido el de reforzar la posición relativa de las empresas extranjeras[13].
Los cambios ocurridos dentro del grupo formado por las 100 compañías manufactureras más grandes también han sido significativos, aunque su participación ya era cuantiosa. Entre 1995 y 1998, las subsidiarias de las corporaciones transnacionales lograron incrementar su cuota en las ventas, pasando de 55,5 a 60,7 por ciento, a pesar del hecho de que el número real de corporaciones transnacionales incluidas entre las 100 principales empresas industriales en América Latina descendió de 48 a 47. Por el contrario, si bien el número de firmas privadas locales permaneció constante, su cuota en las ventas totales disminuyó de 42 a 38 por ciento[14].
Además, desde 1995 a 1998, la participación de las corporaciones multinacionales en las exportaciones totales de un grupo selecto de países latinoamericanos aumentó de 18 a más de 31 por ciento.
II. La integración regional latinoamericana
Durante la década de los 90, los países de América Latina y el Caribe han asociado su liberalización unilateral con la participación activa en las negociaciones multilaterales celebradas en el marco de la OMC y los acuerdos bilaterales, multilaterales e intrarregionales. La liberalización comercial y la desregulación de las inversiones en las economías nacionales han conducido a un crecimiento del intercambio comercial y las inversiones dentro de la región. Se pueden percibir los avances sustanciales en pos de la integración regional, a través de nuevos acuerdos subregionales como el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) o el fortalecimiento de otros esquemas como la Comunidad Andina de Naciones (anteriormente el Grupo Andino), el Mercado Común Centroamericano (MCCA) y la Comunidad del Caribe (CARICOM). Por primera vez, la integración económica regional dejó de ser una materia que únicamente interesaba a los foros políticos y académicos y ha pasado a formar parte de las estrategias empresariales de grupos corporativos establecidos en América Latina.
Durante la presente década, la integración en América Latina y el Caribe siguió un curso y mostró un dinamismo que hubiese sido difícil prever en los años anteriores. Los cambios instrumentados en las políticas internas de los países de la región contribuyeron a una fuerte recuperación del comercio intrarregional luego del drástico revés sufrido en los años 80, manifestándose en un aumento de los volúmenes de intercambio en los siguientes años y tasas de crecimiento que superaron a las registradas por las exportaciones a terceros países; para 1998, el comercio intrarregional representaba más de una quinta parte de las exportaciones totales procedentes de los países de la región[15]. La apertura de las economías de la región y la consolidación del proceso de integración le brindaron a los países las ventajas de la proximidad y les permitieron maximizar el potencial de sus mercados naturales en la región, sobre todo para la venta de bienes y servicios. Los datos agregados muestran que hubo una genuina creación de intercambio comercial entre los países miembros de los esquemas de integración, mientras que la desviación del comercio se limitó debido a la reducción general de los aranceles.
En un documento publicado en 1994, la CEPAL lanzó el concepto de "regionalismo abierto" en América Latina y el Caribe. Este concepto fue utilizado para describir la tendencia que existía al concluir la Ronda Uruguay, cuando el dinamismo de los movimientos subregionales se combinaba con la liberalización unilateral y el avance hacia la integración hemisférica. El regionalismo abierto se define como la interdependencia entre los acuerdos preferenciales y la integración «de facto» en respuesta a las señales del mercado, producto de una liberalización amplia y generalizada (CEPAL, 1994)[16].
La liberalización unilateral no garantiza la apertura en los mercados de importación. En un contexto internacional que sigue siendo mercantilista, los gobiernos conservan su función de definir e instrumentar los derechos de propiedad y de negociar el acceso a su territorio de personas, bienes, capitales y tecnologías mediante políticas públicas y leyes. En el contexto actual, estas políticas implican bajos aranceles, que pueden verse acompañados de restricciones no arancelarias como salvaguardas, medidas antidumping, barreras técnicas y la reciente reinstauración de los acuerdos voluntarios de restricción a las exportaciones[17]. De esta forma, en un ambiente económico en el cual se dan simultáneamente la globalización y la profunda regionalización, los Estados tratan de definir estrategias de integración de mercados para garantizar un acceso más confiable para sus productos a los mercados de importación. Además, como se ha enfatizado en la literatura económica, el comercio intrarregional tiende a incluir una proporción mayor de bienes manufacturados y tecnología - y/o de productos que requieren de numerosas destrezas - junto con el comercio de servicios como turismo, transporte, servicios profesionales y otros.
Aunque la región (excluyendo a México) fue el destino de poco más de 33 por ciento de las exportaciones procedentes de los demás países latinoamericanos y caribeños en 1998, 41 por ciento de las exportaciones de bienes industriales fueron a otros países de la región, mientras que la cifra se ubicó en 74 por ciento para los bienes duraderos y más de 50 por ciento para los bienes clasificados como fuente de progreso técnico, la mayoría de los cuales eran bienes de capital[18].
La liberalización comercial y las condiciones monetarias estables también contribuyeron a incrementar la inversión intrarregional, la cual, aunque modesta en términos de volumen –se ubica entre tres y cinco por ciento del flujo total de inversiones extranjeras que entra a la región– es significativa en vista de su dinamismo y otras cualidades que la hacen particularmente importante para la integración efectiva de los sistemas productivo y comercial de la región. Estimulada inicialmente por las privatizaciones, esta inversión, que prácticamente no había existido en el pasado, tomó vuelo en los primeros años de la década; los inversionistas luego trataron de consolidar su presencia en los mercados subregionales que se estaban integrando a través de acuerdos obligatorios como Mercosur y la Comunidad Andina de Naciones.
Lamentablemente, el comercio intrarregional y los flujos de inversión se vieron seriamente afectados por el impacto de la crisis financiera internacional sobre la demanda agregada de los países suramericanos. Hasta mediados de 1998, el proceso de integración parecía capaz de soportar el desfavorable clima externo, pero ahora los estimados indican que se registrará una baja en el comercio intrarregional en 1999. Los datos disponibles para ese año para los 11 países de la ALADI sugieren que las importaciones procedentes de la región quizás hayan descendido en casi 25 por ciento. Esta proporción es mucho mayor que el descenso sufrido por las importaciones provenientes del resto del mundo, el cual se calcula en cinco por ciento[19]. Sin embargo, debe tomarse en consideración que estos datos pudieran estar subestimados porque México también está incluido en los datos agregados de la ALADI. De acuerdo con las cifras preliminares de la CEPAL y la Secretaría de la ALADI, el comercio intrazonal disminuyó 30 por ciento en el área del MERCOSUR y 33 por ciento en la Comunidad Andina de Naciones. Esta contracción confirma que los lazos comerciales intrarregionales aún son frágiles y pudieran verse seriamente afectados por la falta de liquidez financiera y la composición de esa dirección del comercio[20].
Las repercusiones de la crisis financiera internacional en la región desencadenaron un debate en torno a la relevancia de coordinar políticas macroeconómicas clave, tales como las políticas cambiarias y fiscales, y en particular aquellas dirigidas a atraer inversiones[21]. Tanto los países del MERCOSUR como los de la Comunidad Andina de Naciones han alcanzado acuerdos orientados a lograr una convergencia gradual de sus principales políticas macroeconómicas. No obstante y a pesar de que las exigencias de que haya tal coordinación han aumentado notoriamente, la habilidad real de estos países para aceptar disciplinas específicas en estas áreas ha disminuido en la misma proporción que sus políticas nacionales se han vuelto cada vez más ineficaces para proteger sus economías contra los embates externos. Por otra parte, en un clima de contracción económica, persisten las dudas en torno a la factibilidad de imponer acuerdos regionales y subregionales a economías cuyos lazos comerciales dentro de la subregión siguen siendo débiles[22].
III.América Latina y el Caribe y una estrategia comercial de múltiples vías
Para que el modelo de exportaciones que los países latinoamericanos y caribeños han venido utilizando durante los últimos 15 años resulte en el crecimiento de sus economías, tendría que cumplirse una serie de condiciones macroeconómicas y microeconómicas. Una de las más importantes es el acceso confiable y predecible a los mercados de bienes, capitales y tecnologías. Los acuerdos de la Ronda Uruguay han aumentado la transparencia de las normas y políticas comerciales nacionales y han ampliado el alcance de las reglas y medidas disciplinarias multilaterales, las cuales previamente habían estado confinadas a las manufacturas, a fin de incluir áreas como los servicios y la protección de los derechos de propiedad intelectual de las empresas, así como a sectores que anteriormente estaban fuera de los límites del sistema comercial multilateral, como es el caso del comercio de bienes agrícolas, textiles y prendas de vestir. Sin embargo, a pesar de los esfuerzos realizados por los países durante las negociaciones, el resultado de éstas fue sumamente desigual en lo que concierne a la distribución de los costos y beneficios relacionados con los acuerdos alcanzados.
Los gobiernos de la región exigen, por una parte, que se reduzcan las barreras arancelarias a aquellos productos en los cuales tienen una ventaja comparativa y, por la otra, que los países importadores no les impidan aumentar su capacidad de exportación mediante el uso de nuevos tipos de restricciones comerciales y medidas discriminatorias, como las previsiones antidumping y las salvaguardas discrecionales, y el reciente resurgimiento de medidas similares a la ahora prohibida modalidad de restricciones «voluntarias» a las exportaciones. Por último, los gobiernos requieren que no se les prohíba utilizar herramientas de política pública para modificar las especializaciones de exportación de sus economías y defender intereses nacionales legítimos, tales como crecimiento, creación de empleo, mejora de niveles salariales, etc. Por consiguiente, los gobiernos necesitan contar con un medio para mejorar su capacidad para negociar con las grandes corporaciones transnacionales, las cuales deberían ser obligadas a cumplir con ciertos requisitos socialmente convenientes en áreas tales como transferencia de tecnologías, adiestramiento y creación de cadenas locales de suministro. En consecuencia, en las conversaciones sobre la forma de mejorar las medidas disciplinarias válidas para el comercio de servicios, los negociadores de la región no desean abandonar la arquitectura del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS), la cual les garantiza el derecho a seleccionar el sector y la manera en que otorgarán tratamiento nacional a servicios y proveedores y a exigirles a éstos, a cambio, que estas firmas ayuden al país a mejorar su posición competitiva con respecto al comercio de servicios.
Varios expertos han observado que el número de ítems incluidos en la agenda comercial multilateral ha venido aumentando a medida que desciende el nivel promedio de aranceles sobre las manufacturas y que han comenzado las negociaciones para abarcar diversos aspectos de los temas internos referentes a las normativas y las políticas públicas. Al concluir la Ronda Uruguay, se determinó que los acuerdos alcanzados equivalían a un compromiso único y que los países debían aceptarlo como tal; en otras palabras, no tendrían la posibilidad de suscribir unos acuerdos y dejar de firmar otros. Específicamente, los países en desarrollo acordaron reducir sus barreras arancelarias al mismo tiempo que se comprometían a establecer ciertas reglas e instituciones sin tener el beneficio de contar con estimados exactos sobre el costo que conllevaba la instrumentación de convenios como aquellos relacionados con los estándares técnicos y los estándares de salud vegetal y animal o el cumplimiento y la vigilancia de las leyes de propiedad intelectual.[23]
A diferencia de las reducciones arancelarias, las reglas de la OMC en estas áreas no pueden ser instrumentadas a menos que ya exista la infraestructura adecuada y a menos que se hagan grandes inversiones en la compra e instalación de equipos, adiestramiento y el establecimiento de sistemas o mecanismos legales[24]. Aunque en muchos casos estos compromisos se tradujeron en leyes que al final de cuentas fueron aprobadas por los países en cuestión, su capacidad institucional no ha estado a la altura para instrumentar cabalmente dichas leyes. Dicho en pocas palabras, la capacidad para proponer, formular y ejecutar contratos de manera efectiva y económica es un aspecto básico de un estado avanzado de desarrollo económico y social, pero se trata precisamente de un aspecto que le hace falta a muchas sociedades latinoamericanas y caribeñas. Estos países no sólo necesitan tener un cuerpo de leyes coherente y consistente, sino también organizaciones que cuenten con el personal y el financiamiento apropiados para poder cumplir cabalmente con sus compromisos.
La frustración de los países latinoamericanos y caribeños con el resultado de las negociaciones multilaterales los ha motivado a buscar otros tipos de arreglos contractuales que les brinden acceso a los mercados de importación. Paralelamente a la creación y operación de la OMC, se han intentado muchas otras iniciativas en los ámbitos bilateral, subregional, hemisférico e interregional en un esfuerzo por liberalizar importantes segmentos del intercambio comercial con socios comerciales específicos y por introducir medidas disciplinarias más rigurosas que las acordadas en las negociaciones multilaterales.
El regionalismo ha sido escogido como el mecanismo mediante el cual los gobiernos regionales pueden dirigir el proceso de integración económica sin perder su autonomía para delinear las políticas públicas que desea instrumentar y, por consiguiente, su capacidad para influir en los flujos de comercio e inversiones. Las agrupaciones subregionales brindan un panorama más claro de las implicaciones que tiene la convergencia y armonización de las políticas públicas y los diferentes aspectos relacionados con la negociación de reglas internas y disciplinas pueden ser evaluadas con mayor exactitud por pequeños grupos homogéneos. Posteriormente, los resultados de este proceso de aprendizaje pueden ser aplicados a negociaciones similares en los foros multilaterales, hemisféricos e interregionales; además, los procesos de negociación en cada uno de estos foros se verán enriquecidos por la experiencia obtenida en los otros.
La CEPAL ha defendido la idea del regionalismo abierto en numerosos documentos y estudios. Este concepto se basa en la percepción de que todos los procesos de liberalización unilaterales, regionales y multilaterales pueden fundamentarse uno sobre otro, siempre y cuando los gobiernos tengan un claro panorama de los intereses en juego. Aunque las negociaciones simultáneas en los foros subregionales, regionales, hemisféricos y multilaterales entrañan considerables exigencias para los escasos recursos técnicos de los países y requieren de un enorme esfuerzo, también ofrecen una experiencia constructiva y oportunidades de aprendizaje. Las reglas y medidas disciplinarias multilaterales establecen tanto un piso como un techo para las negociaciones en otros foros, mientras algunos temas altamente complejos pueden abordarse con mayor éxito en grupos más pequeños. Todos los países de América Latina y el Caribe son miembros de la OMC y todos ellos también están participando en acuerdos subregionales y regionales.
Además, Chile, México y Perú también forman parte del foro para la Cooperación Económica en el Asia-Pacífico (APEC), todos los países de la región actualmente están en negociaciones con la Unión Europea y se están realizando negociaciones intensivas sobre temas relacionados con la OMC a nivel bilateral entre países de la región y países industrializados. En la Cumbre de Santiago, celebrada en abril de 1998 en Santiago de Chile, los Jefes de Estado y de Gobierno de los países americanos también decidieron iniciar negociaciones con miras a establecer el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), reafirmaron su determinación para concluir las negociaciones del ALCA para el año 2005 y reiteraron su compromiso de garantizar que el acuerdo del ALCA será equilibrado, comprehensivo y consistente con los preceptos de la OMC y que constituirá un compromiso único. Por otra parte, los delegados asistentes a la Quinta Reunión Ministerial, realizada en noviembre de 1999 en Toronto, expresaron su respaldo a la apertura de nuevas negociaciones multilaterales en la OMC, pero también enfatizaron que las negociaciones del ALCA tenían un objetivo distinto, el cual consiste en crear un área de libre comercio que funcionaría de manera consistente con las disposiciones pertinentes de la OMC.
De esta manera, los representantes de los gobiernos de la región están luchando por mantener la prioridad asignada al establecimiento de reglas multilaterales antes de seguir adelante con los compromisos hemisféricos, por una parte, y por la otra, para asegurase de que las negociaciones les garantizará el margen de maniobra que necesitan para promover la integración económica en los ámbitos subregional y regional. En los últimos años, los gobiernos de América Latina y el Caribe han concentrado sus esfuerzos en garantizar que las negociaciones en cada uno de los distintos foros avancen a los diferentes ritmos requeridos a fin de que la región conserve el margen de maniobra que necesita para continuar con su proceso de integración económica.
En este sentido, se ha formado un nexo positivo entre los ámbitos multilateral, hemisférico y subregional y, como resultado, las relaciones internas han asumido una dinámica que está empujando a los gobiernos y a la sociedad civil organizada en pos de la definición de sistemas normativos y medidas disciplinarias que vayan acordes con los intereses de la región. Para que los esquemas subregionales logren hacer mayores avances, los países participantes han estado profundizando y ampliando sus mercados subregionales y reduciendo los costos de la desviación comercial inherente a los esquemas a pequeña escala. Este curso de acción también tiene como objetivo mejorar la posición de negociación de la región frente a terceras partes.
Los ministros de comercio de los países latinoamericanos y caribeños se han comprometido a garantizar que el ALCA puede coexistir con acuerdos bilaterales y subregionales en casos en los cuales los derechos y las obligaciones contempladas bajo dichos acuerdos no estén cubiertos o superen los derechos y las obligaciones establecidas en virtud del ALCA. De esta manera, los acuerdos subregionales deben funcionar como verdaderas uniones aduaneras, ya que el ALCA operará como un área de libre comercio y debería establecer derechos y obligaciones de mayor alcance que aquellas correspondientes al ALCA en áreas específicas como el comercio de servicios, las políticas de competencia y los derechos de propiedad intelectual.
Por ejemplo, uno de los principales desafíos que enfrenta América Latina y el Caribe –para el cual las negociaciones del ALCA han fungido como catalizador– tiene que ver con la convergencia de los esquemas de integración, como en el caso de la iniciativa de liberalización emprendida por el MERCOSUR y la Comunidad Andina de Naciones con miras a crear un área conjunta de libre comercio para todos sus países miembros.
Resulta esencial comprender los aspectos positivos de las negociaciones en múltiples foros, especialmente porque la mayor preocupación de los países latinoamericanos y caribeños en el contexto del proceso multilateral es concentrar la atención en el tema de su desarrollo, el cual subraya la necesidad de emprender acciones afirmativas en nombre de los países en desarrollo (tratamiento especial y diferencial) y de rectificar las asimetrías generadas por los acuerdos de la Ronda Uruguay. La meta final aquí es lograr un mayor equilibrio en términos de las reglas y regulaciones que rigen el comercio internacional de modo tal que los países de la región puedan asumir un papel cada vez más activo en el comercio internacional y lograr una distribución más equitativa de los costos y beneficios asociados con la liberalización y el cambio a nuevos patrones de competencia global.
[1] Para mayores detalles, véase CEPAL, 1998, América Latina y el Caribe: políticas para mejorar la inserción en la economía. Segunda edición revisada. Santiago de Chile, Chile, Fondo de Cultura Económica.
[2] El Embajador Ricupero ha señalado que la crisis financiera golpeó con particular dureza a las economías en desarrollo más avanzadas y con los historiales más exitosos en materia de exportaciones (Ricupero, Ruben, 1999), “To the Next Trade Negotiating Round Conference: Examining the Agenda for Seattle. Why not a Development Round this Time, for a Change?”, Keynote Luncheon Statement”, Nueva York, Universidad de Columbia, 23 de julio.).
[3] Desde finales de los años ochenta hasta principios de los años noventa, el arancel promedio en América Latina pasó de un promedio cercano a 40 por ciento con amplia dispersión a un promedio de 12 por ciento con poca dispersión.
[4] Agosin, Manuel R. y Ricardo Ffrench-Davis 1993, “Trade liberalization in Latin America”, en CEPAL Review, n. 50, agosto, pp. 41-62. El modelo de crecimiento latinoamericano ha sido etiquetado como «un crecimiento liderado por las exportaciones».
[5] México adoptó una estrategia de integración con la economía estadounidense, al principio mediante tratados bilaterales y posteriormente a través de la creación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN).
[6] CEPAL, 1999, Análisis Preliminar de las economías de América Latina y el Caribe, 1999, (en castellano), Santiago de Chile, Chile (LC/G.2088-P). Publicación de las Naciones Unidas. Número de referencia para la venta S.99.II.G.58, diciembre.
[7] Generalmente, estos indicadores de apertura comercial también se utilizan como indicadores de «globalización”.
[8] Cabe destacar que de acuerdo con el FMI los países de América Latina y el Caribe siguen mostrando los coeficientes más altos entre todos los países en desarrollo en términos de pagos de intereses sobre la deuda externa en relación con el valor de sus exportaciones de bienes y servicios. La cifra se ubicó cerca de 16,6% en 1998 y se estima que aumentó a casi 18% en 1999, lo cual representa casi el doble del promedio para los países en desarrollo (8,5% y 9,1%, respectivamente) (FMI, 1999, Análisis Económico Mundial, mayo, Washington, D. C., Cuadro 42, p. 205).
[9] Aunque Cuba ahora es miembro de la ALADI, la información se refiere a 11 países: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela.
[10] Las grandes economías de Argentina, Brasil, Chile, México, Perú y Venezuela acapararon más de 80 por ciento de los flujos de IED en 1998. Tan sólo Brasil y México recibieron 65 por ciento de dichas entradas de capital.
[11] CEPAL (2000), Inversiones Extranjeras en América Latina y el Caribe, Informe de 1999, (LC/G. 2061-P), Santiago de Chile, Chile.
[12] Moreira, Mauricio Mesquita 1999, Estrangeiros en uma Economia Aberta: Impactos Recentes sobre Produtividade, Concentração e Comercio Exterior, Texto para la discusión BNDES/DEPEC n. 67, marzo; véase también Ventura-Dias, V., Mabel Cabezas y Jaime Contador (1999), Reformas comerciales y patrones del comercio en América Latina (LC/L.1306-P), Serie Comercio Internacional . 5, CEPAL, Santiago de Chile, Chile, diciembre.
[13] CEPAL, 2000, Inversión extranjera en América Latina y el Caribe (LC/G.2061-P), Santiago de Chile, Chile (p.58).
[14] CEPAL, 2000, p. 59.
[15] Si se excluye a México, la proporción es significativamente mayor, ya que , como señaláramos anteriormente, sus lazos comerciales con los demás países de la región tienden a ser débiles.
[16] La expresión «regionalismo abierto» fue propuesta originalmente a finales de los años 70 por el Primer Ministro Masayoshi Ohira de Japón para definir la cooperación regional abierta que se ajusta a los intereses de la comunidad mundial (Palacios, J.J. (1995), “El nuevo regionalismo latinoamericano”, Comercio exterior, abril.
[17] Sáez Sebastián y Juan Gabriel Valdés (1999), “Chile y su política comercial ‘lateral’”, Revista de la CEPAL, Nº 67 (LC/G.2055-P), Santiago de Chile, abril., p. 89) señalan, en el caso de Chile, que “obviamente, la liberalización unilateral no conlleva necesariamente la liberalización de los mercados de los socios comerciales de Chile. Por ejemplo, la misma no tiene efecto alguno en sus prácticas aduaneras o en la forma en que se establecen e instrumentan las barreras técnicas; y las prácticas restrictivas de otros países no son eliminadas mediante la adopción de medidas antidumping. Los acuerdos entre países pueden llevar a formas confiables y predecibles de acceso preferencial al mercado, facilitando el desarrollo de proyectos de exportación».
[18] Vale la pena destacar que incluso en el caso de México, aunque 90 por ciento de sus exportaciones a Estados Unidos en 1998 fueron bienes industriales, la cifra es más alta para las exportaciones hacia países latinoamericanos y caribeños., promediando alrededor de 93 por ciento.
[19] De acuerdo con los datos incompletos suministrados por la Secretaría de la ALADI sobre las exportaciones procedentes de algunos de sus países miembros al mercado subregional, las exportaciones han descendido 27,3 por ciento en el caso de Colombia, 20,6 por ciento para Chile, 24,7 por ciento para Ecuador, 19,8 por ciento para Perú, 36,4 por ciento para Uruguay y 49,0 por ciento para Venezuela. Por el contrario, las exportaciones provenientes de este grupo de países hacia el resto del mundo han descendido apenas 2,8 por ciento. Si examinamos la tendencia de las importaciones procedentes de estos mismos países, se pueden observar descensos sustanciales para todos ellos, los cuales van desde 49,4 por ciento (Colombia) y 0,6 (México), con un promedio general de 30 por ciento para el grupo de la ALADI. Sin embargo, los valores parecieran estar estrechamente ligados con la profundidad de la recesión experimentada en cada uno de los 11 países miembros y las medidas específicas aplicadas por varios de ellos para reducir las importaciones.
[20] Como resultado directo de la crisis financiera de 1982, el comercio intrarregional se contrajo 35 por ciento durante el período 1982-83 y este descenso no se revirtió hasta 1990.
[21] Actualmente, los dos principales países del MERCOSUR –a saber, Argentina y Brasil– aplican políticas cambiarias diametralmente opuestas: una tasa de cambio fija en el caso de Argentina y una tasa flotante en el caso de Brasil.
[22] Tal es el caso de Brasil y de los países miembros de la Comunidad Andina de Naciones.
[23] Finger, J. Michael y Philip Schuler (1999), “Implementation of Uruguay Round Commitments: the Development Challenge”, documento presentado en el Seminario Conjunto del Banco Mundial y la OMC sobre la Ronda del Milenio, Ginebra, 20 y 21 de septiembre [http: www.wto.org].
[24] Véase Finger y Schuler, obra citada.
Edición Nº 58.
Enero - Abril 2000, SELA
Título: Globalización y regionalización: una visión desde América Latina y el Caribe
Autor: CEPAL
El siguiente es un resumen del texto preparado por la Secretaría de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) para la X UNCTAD.
Introducción
En el transcurso de los últimos 15 años, los gobiernos de los países de América Latina y el Caribe han hecho cambios trascendentales en sus regímenes comercial y cambiario. Estos cambios se han enmarcado dentro del proceso de extensas reformas macroeconómicas emprendido para mejorar el funcionamiento de los mercados nacionales, reorganizar el sistema de incentivos para el sector privado, eliminar la predisposición contra las exportaciones y ayudar a incrementar la competitividad internacional de las unidades de producción ubicadas dentro de las fronteras nacionales. Se han reducido los aranceles promedio, así como también el grado de dispersión en torno a la tasa arancelaria promedio[1]. Igualmente, se ha eliminado la mayoría de las medidas administrativas y no arancelarias que inciden en las importaciones y se han disminuido los diferentes niveles arancelarios, lo cual ha hecho posible que los países latinoamericanos adopten estructuras arancelarias más uniformes. Este proceso de liberalización fue realizado unilateralmente durante más de siete años que duraron las negociaciones de la Ronda Uruguay.
Como resultado de estos cambios en materia de políticas públicas, el crecimiento económico en los países de América Latina y el Caribe ha pasado a depender del grado, la intensidad y la calidad de su integración en una economía que se ha vuelto tanto globalizada como regionalizada. La reciente crisis financiera internacional y el dramático derrumbe en los precios de los productos básicos son un testimonio elocuente de la importancia que tiene expandir y diversificar las exportaciones para lograr que una estrategia de desarrollo liderada por las exportaciones genere un crecimiento sostenido. El acceso confiable a los mercados de bienes y servicios y la demanda externa dinámica son factores esenciales para aumentar el nivel efectivo de exportaciones en cualquier rubro de bienes exportables, siempre y cuando la producción nacional sea eficiente. La reciente crisis ha atraído la atención hacia la vulnerabilidad externa de la mayoría de las economías de la región, en términos tanto financieros como productivos[2].
Por otra parte, los países de América Latina y el Caribe, al igual que otras naciones en desarrollo, están en una situación particularmente desventajosa para enfrentar las crecientes críticas provenientes de las sociedades de las economías avanzadas con respecto a las condiciones laborales, la protección del medio ambiente y la calidad de las instituciones políticas y legales en sus países. Se sabe que la región tiene el peor índice de distribución de los ingresos y la riqueza entre los países en desarrollo. La magnitud de la disparidad social en la región, la debilidad de sus instituciones económicas, legales y sociales y el cada vez más frágil aparato estatal contribuyen a crear una dramática necesidad de realizar reformas profundas. Durante la última década, la CEPAL ha argumentado a favor de una nueva ola de reformas en América Latina y el Caribe, luego de las reformas estructurales en las áreas de estabilidad macroeconómica, apertura externa y racionalización del Estado. Sin embargo, estas reformas no pueden verse limitadas simplemente a una mayor liberalización de los mercados, sino que debe buscar de una manera pragmática una relación creativa entre el Estado, el mercado y la sociedad civil para hacer posible el desarrollo de una amplia agenda que incluya la equidad y la cohesión social, la sustentabilidad ambiental y el desarrollo democrático.
I. América Latina y la integración global
1. Patrones comerciales
A comienzos de los años 90 presenciamos una reducción general de los aranceles en los países latinoamericanos y la virtual eliminación de todas las restricciones cuantitativas a las importaciones, como parte de sus reformas unilaterales en materia de política comercial. Por otra parte, al concluir la Ronda Uruguay, la mayoría de los países latinoamericanos y caribeños vincularon casi el 95 por ciento de su esquema arancelario y aunque lo hicieron a niveles superiores a los que realmente se ejecutaban, el compromiso constituyó un punto de partida frente a Rondas anteriores. En muchos países se han reducido los aranceles promedio a niveles moderados y la dispersión o gama de aranceles también ha disminuido. Además, las estructuras arancelarias también se han racionalizado con la eliminación de la exención arancelaria y la reducción de las bandas de tasas.[3]
Siguiendo las tendencias generales de la economía mundial, en los años 90 el comercio en América Latina aumentó a unas tasas sistemáticamente mayores que el PIB. Sin embargo, es necesario hacer dos advertencias. En primer lugar, en los años 90, las tasas de crecimiento en América Latina fueron moderadas, con la notable excepción de Chile (y para muchos países en los buenos años de 1994 y 1997). El crecimiento promedio de la región (3,5 por ciento anual) no sólo sigue siendo más lento que el nivel considerado por la CEPAL como deseable para reducir la brecha que separa a la región de la mayoría de los países altamente desarrollados (de 6 a 7 por ciento anual), sino que además es más bajo que la tasa promedio (5,5 por ciento anual) registrada por la región entre los años 50 y 70. Lo cual también refleja la dificultad de recuperar los niveles de inversión registrados en la fase de mayor crecimiento económico.
Segundo, en parte porque los programas de liberalización en América Latina fueron instrumentados en presencia de una fuerte apreciación de la moneda en términos reales, ha habido un drástico incremento de las importaciones en la región[4]. De acuerdo con los datos de la CEPAL, desde 1991 a 1999, la tasa promedio del PIB regional fue 3,2 por ciento mientras el valor de las exportaciones aumentó en 10 por ciento y las importaciones en casi 12 por ciento (en dólares de 1995).
Además, debido a las altas desviaciones a partir de ese promedio entre las economías nacionales, estas cifras esconden más información de la que transmiten: de 1992 a 1998, las exportaciones mexicanas crecieron a una tasa cercana a 14 por ciento, mientras las exportaciones latinoamericanas (excluyendo a México) no pudieron ir más allá del promedio mundial de 7 por ciento (aunque la economía mexicana se vio seriamente afectada por la crisis del peso en 1994 y la tasa promedio de crecimiento durante los años 90 fue de apenas 3,1 por ciento anual)[5].
Los convenios de producción compartida internacional establecidos mediante la figura de las maquiladoras y dirigidos a los mercados estadounidenses condujeron a un impresionante crecimiento del comercio mexicano, así como también de unos cuantos países de Centroamérica y el Caribe, particularmente desde 1997 cuando muchos países tuvieron dificultades para mantener su nivel de intercambio comercial. Sólo México, Costa Rica, República Dominicana, El Salvador y Haití aumentaron el valor de sus exportaciones en los tres últimos tres años de la década. Desde 1997 hasta 1999, las exportaciones mexicanas aumentaron 23 por ciento, mientras el promedio para la región apenas alcanzó 3,6 por ciento. En consecuencia, las exportaciones mexicanas representaron casi 37 por ciento de las exportaciones regionales en 1997 y cerca de 44 por ciento a finales de la década[6].
Como resultado de estas diferencias en las tasas de crecimiento, se registró un crecimiento en la cuota de las exportaciones y las importaciones en el PIB[7]. La cuota de exportaciones subió de casi 12 por ciento en 1989- 1990 a casi 19 por ciento en 1997-1999, mientras la cuota de importaciones aumentó más drásticamente de menos de 10 por ciento a cerca de 20 por ciento. La cuota de importaciones en el PIB, incluso antes de la contracción de las importaciones ocurrida luego de la crisis de la deuda, era de apenas 12 por ciento. Aunque todos los países mostraron la misma tendencia, las proporciones variaron considerablemente entre los países. Brasil mostró poca variación en la cuota de exportaciones (de 7 a 8 por ciento) en los dos períodos, aunque la cuota de importaciones aumentó más del doble (de menos de 4 a más de 10 por ciento). En el otro extremo, la cuota mexicana de exportaciones en el PIB aumentó de 15 a más de 32 por ciento mientras la cuota de importaciones subió de casi 17 a más de 33 por ciento.
La diferencia entre el rendimiento de las exportaciones y de las importaciones ha resultado en déficit comerciales cada vez más grandes; éstos, junto con los desembolsos por pagos de intereses y remesas de ganancias, empeoraron los balances de la cuenta corriente. Los déficit de la cuenta corriente aumentaron gradualmente desde finales de los años 80 hasta mediados de los 90, pasando de 0,18 por ciento del PIB en 1990 a 3,18 por ciento en 1994, el año de la crisis financiera mexicana; luego descendieron en los dos años siguientes y empezaron a subir de nuevo a partir de 1997, llegando a 3,4 por ciento entre 1996 y 1998. La crisis financiera mundial que comenzó a mediados de 1997 tuvo efectos negativos en el volumen y el costo de los flujos de capital foráneo hacia la región, y la CEPAL calculó que el déficit en la cuenta corriente llegó a 4,5 por ciento del PIB en 1998. Para poder hacer frente a estos desequilibrios externos, los gobiernos tuvieron que aplicar severos ajustes, controlando el gasto fiscal y aumentando las tasas de interés, lo cual condujo a una fuerte caída en las tasas de crecimiento entre las economías de la región. En consecuencia, el déficit de la cuenta corriente regional descendió a 3,2 por ciento del PIB en 1999[8].
Las importaciones tienen un importante papel que desempeñar en la modernización del proceso de producción ya que unos mejores insumos industriales y las máquinas modernas contribuyen al mejoramiento tecnológico de la base industrial de la región. Durante los años 80, la acumulación de los excedentes comerciales para atender el servicio de su deuda por parte de grandes exportadores como Argentina, Brasil y México, fue completamente excepcional en la historia del desarrollo de estos países. Sin embargo, como mencionamos anteriormente, las importaciones se redujeron en proporción al PIB en Brasil y Argentina, inclusive en el período de auge ocurrido en los años 70.
En lo que respecta a la composición de las exportaciones, ha habido una dilatada tendencia hacia una mayor participación de las manufacturas en las exportaciones latinoamericanas y la correspondiente reducción en la cuota de productos básicos no procesados. Después de la liberalización de las políticas comerciales en la región no se ha registrado ningún cambio en esta tendencia, debido en parte a que las exportaciones mexicanas tienen un peso considerable en los promedios regionales. Sin embargo, sí ha habido una tendencia general hacia el refuerzo desproporcionado de las ventajas comparativas basado en donaciones de recursos naturales. Algunos países (Argentina, Brasil y Chile) inclusive han mostrado un incremento en la cuota de productos primarios a finales de la década en comparación al período 1989/1990.
La composición de productos en el comercio de mercancías de América Latina y el Caribe reflejaba el patrón del comercio mundial en general, en el cual se ha reducido la participación de los productos primarios. Los productos primarios todavía representaban más del 35 por ciento del valor de las exportaciones latinoamericanas en 1998, pero apenas se ubicaron en torno a 23 por ciento en 1998. Sin embargo, estos promedios esconden grandes diferencias nacionales, ya que los dos principales exportadores, México y Brasil, presentan una gran diversificación y causan una desproporción en el promedio por la composición de sus exportaciones. Cuando se excluye a México del conjunto, la composición promedio para los demás países permanece prácticamente estable en torno a menos de 34 por ciento para los productos primarios y 66 por ciento para las manufacturas. Un grupo de bienes manufacturados definido como un rubro con alto contenido tecnológico representó una creciente cuota de exportaciones manufacturadas en la región. Cuando se incluyó a México, su cuota aumentó de menos de 8 por ciento del total de exportaciones latinoamericanas en 1988 a casi 22 por ciento en 1998. Si México es excluido, tales exportaciones representan apenas 8 por ciento en el valor de las exportaciones de los demás países en 1998. La cuota de estos productos en las exportaciones mexicanas se incrementó de 15 a 38 por ciento en el mismo período.
El foco geográfico de los flujos comerciales latinoamericanos ha cambiado sustancialmente en las últimas décadas, especialmente en la de los 90. El cambio más impresionante ha sido el incremento de la cuota estadounidense de las exportaciones e importaciones mexicanas tras la instrumentación del TLCAN. Si bien los Estados Unidos compraban de 63 a 70 por ciento de exportaciones mexicanas entre 1965 y 1990, ahora adquiere más de 84 por ciento. Un segundo cambio importante es el crecimiento continuo de los mercados latinoamericanos como destino para las exportaciones y origen de las importaciones para todos los países latinoamericanos a excepción de México. En el caso de los países del MERCOSUR, por ejemplo, el intercambio comercial entre sus miembros representaba poco menos de 16 por ciento del comercio total en 1990, duplicándose a casi 33 por ciento en 1996. Este segmento del comercio, sin embargo, se vio seriamente afectado por las políticas nacionales que fueron instrumentadas en 1999 para controlar los efectos devastadores de la crisis financiera internacional.
En principio, son muy pocos los países latinoamericanos que pueden ser clasificados como "comerciantes globales”. La mayoría de ellos está muy especializado: ya sea en productos o en mercados. México tiene unas exportaciones bastante diversificadas pero, como señaláramos antes, las exportaciones mexicanas son enviadas principalmente a los Estados Unidos.
La magnitud del comercio mexicano también tiende a causar desproporción en los promedios regionales en lo que se refiere a su composición geográfica, tal y como vimos que sucede con la composición de productos. Desde 1991 hasta 1995, México representó 70 por ciento del total de exportaciones de ALADI (Asociación Latinoamericana de Integración) a los Estados Unidos y 61 por ciento de sus importaciones[9]. De allí que la cuota de Estados Unidos como destino de las exportaciones latinoamericanas, excluyendo a México, aumentara sustancialmente de 33,5 por ciento en 1965 a casi 50 por ciento en 1996. No obstante, cuando se excluye a México, la cuota estadounidense realmente desciende, pasando de 30 por ciento en 1965 a 27 por ciento durante el mismo período. El panorama es similar para las importaciones.
2. Flujos de capital
El comportamiento de los flujos de capital hacia América Latina en las dos últimas décadas ha presentado volatilidad a largo plazo y ha sido mucho más variable que los flujos comerciales. Tras alcanzar un pico en 1981, hubo una salida neta de capitales luego de la crisis mexicana, la cual comenzó en 1982 y continuó hasta 1990, antes de registrar un nuevo aumento en los años 90. Por otra parte, las grandes entradas de capital ocurridas durante la presente década han mostrado una significativa volatilidad a corto plazo y un efecto mixto en el comercio, a través de un impacto negativo en la tasa de cambio y mayores dificultades para el financiamiento comercial.
El importante incremento en el volumen de flujos privados hacia América Latina en los años 90 puede atribuirse tanto a factores nacionales como a factores internacionales. En primer lugar, las extensas reformas estructurales llevadas a cabo por los gobiernos de la región lograron su propósito de estimular el regreso del capital privado. La instrumentación de políticas macroeconómicas más equilibradas, como la eliminación de los déficit presupuestarios y políticas monetarias más estrictas, fue crucial para el proceso, aunque en algunos casos su debilidad realimentaría la vulnerabilidad del sector externo. Las reformas han servido básicamente para facilitar la entrada de capital extranjero e incrementar la protección de los derechos de los propietarios de capitales.
Los factores externos también han sido sumamente importantes. Primero, a principios de los años 90, la recesión de los países industrializados y la reducción de las tasas de interés en los Estados Unidos fueron importantes factores que contribuyeron al ingreso de fondos extranjeros a América Latina. En segundo lugar está un factor más estructural, es decir la liberalización financiera en los países industrializados y la creciente diversificación internacional de los inversionistas institucionales que estimuló el flujo de capitales hacia los mercados emergentes, incluyendo generalmente a América Latina. Tercero, el contagio – de crisis en otros países e incluso en otras regiones– se ha convertido en un fenómeno cada vez más importante en la década de los 90.
La significativa expansión en el volumen de los flujos de capital hacia América Latina en los años 90, es en sí misma un reflejo de la creciente integración de los mercados financieros globales, estuvo acompañada por una mayor volatilidad de dichos flujos. De hecho, el patrón de alzas y reveses no sólo se repiten en el tiempo, sino que también se han vuelto más frecuentes en los últimos años. Dos crisis recientes, la crisis del peso mexicano en 1994-95 y la crisis financiera internacional de 1997-99, han generado violentas fluctuaciones en los niveles de flujos de capital hacia América Latina, con efectos devastadores para el crecimiento y el empleo en la mayoría de los países. A pesar de ello, la región se ha vuelto muy atractiva para los inversionistas extranjeros y las corporaciones multinacionales.
Desde 1990 hasta 1999, los flujos de inversión extranjera directa (IED) hacia América Latina aumentaron a un promedio de casi 17 por ciento anual, pasando de 18,2 a 85,9 mil millones y superando con creces las tasas de crecimiento del intercambio comercial y el PIB. Aunque las entradas de capital a la región representaron más de 40 por ciento de todos los flujos de IED a los países en desarrollo, la región apenas representó menos de 12 por ciento de los flujos mundiales de IED. Los flujos totales de IED en 1998 se estimaron en 650 mil millones de dólares, mientras que las entradas de capital a América Latina se calcularon en 76,7 mil millones de dólares. Las IED siguieron estando concentradas en los países industrializados. Los flujos de IED en América Latina también están concentradas geográficamente[10] y, como mencionáramos antes, los movimientos de las IED en la región están estrechamente asociados a las fusiones y adquisiciones y a la privatización, mayormente de bienes no comerciables[11].
Diversos estudios han sugerido que la liberalización comercial y el sistema asociado de incentivos determinaron un amplio proceso de reestructuración en las industrias latinoamericanas. En la mayoría de los casos, mediante la privatización, la desregulación del capital foráneo y las fusiones y adquisiciones ha habido cambios relevantes en los patrones de propiedad de los capitales, particularmente en aquellos sectores en los cuales las firmas nacionales no podían competir en igualdad de condiciones con las firmas extranjeras. Un reciente documento sobre la participación que tienen en el mercado las empresas de propiedad extranjera en términos de rendimientos netos en las industrias manufactureras brasileñas mostró que dicha cuota aumentó de 28 por ciento en 1980 a 43 por ciento en 1995. Por otra parte, la participación de mercado de las empresas extranjeras aumentó de 36 a 45 por ciento en las industrias con uso intensivo de capital y tecnología mientras que en las industrias con uso intensivo de mano de obra (industrias tradicionales) la expansión fue de 7 por ciento a 19 por ciento y en las industrias con uso intensivo de recursos pasó de 28 por ciento a 43 por ciento[12].
Una tendencia similar se puede observar en la región como un todo. De acuerdo con los datos de la CEPAL, entre el comienzo de la década y 1998, en el grupo de las 500 compañías más grandes en términos de ventas netas (tras los impuestos), las subsidiarias de las corporaciones transnacionales han sido las grandes ganadoras (su número aumentó de 142 a 202 y su cuota en las ventas totales subió de 26,6 a 38,7 por ciento) mientras las empresas del Estado han sido las perdedoras (disminuyendo de 93 a 40 compañías y pasando de 35,3 a 19,1 por ciento de las ventas totales). Por una parte, las firmas privadas locales han tendido a mantener su participación (aproximadamente 260 empresas y entre 38 y 42 por ciento de las ventas totales). La mayor parte de estos cambios ocurrió en el período que va de 1995 a 1998, el cual coincidió con el auge de la IED en América Latina y el Caribe; esta afirmación es particularmente cierta para las compañías foráneas, cuya cuota en las ventas totales de las 500 empresas, más grandes de la región incrementaron de 29.5% a 38.7%. En otras palabras, un claro resultado del proceso de globalización y del ajuste de las políticas económicas en América Latina ha sido el de reforzar la posición relativa de las empresas extranjeras[13].
Los cambios ocurridos dentro del grupo formado por las 100 compañías manufactureras más grandes también han sido significativos, aunque su participación ya era cuantiosa. Entre 1995 y 1998, las subsidiarias de las corporaciones transnacionales lograron incrementar su cuota en las ventas, pasando de 55,5 a 60,7 por ciento, a pesar del hecho de que el número real de corporaciones transnacionales incluidas entre las 100 principales empresas industriales en América Latina descendió de 48 a 47. Por el contrario, si bien el número de firmas privadas locales permaneció constante, su cuota en las ventas totales disminuyó de 42 a 38 por ciento[14].
Además, desde 1995 a 1998, la participación de las corporaciones multinacionales en las exportaciones totales de un grupo selecto de países latinoamericanos aumentó de 18 a más de 31 por ciento.
II. La integración regional latinoamericana
Durante la década de los 90, los países de América Latina y el Caribe han asociado su liberalización unilateral con la participación activa en las negociaciones multilaterales celebradas en el marco de la OMC y los acuerdos bilaterales, multilaterales e intrarregionales. La liberalización comercial y la desregulación de las inversiones en las economías nacionales han conducido a un crecimiento del intercambio comercial y las inversiones dentro de la región. Se pueden percibir los avances sustanciales en pos de la integración regional, a través de nuevos acuerdos subregionales como el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) o el fortalecimiento de otros esquemas como la Comunidad Andina de Naciones (anteriormente el Grupo Andino), el Mercado Común Centroamericano (MCCA) y la Comunidad del Caribe (CARICOM). Por primera vez, la integración económica regional dejó de ser una materia que únicamente interesaba a los foros políticos y académicos y ha pasado a formar parte de las estrategias empresariales de grupos corporativos establecidos en América Latina.
Durante la presente década, la integración en América Latina y el Caribe siguió un curso y mostró un dinamismo que hubiese sido difícil prever en los años anteriores. Los cambios instrumentados en las políticas internas de los países de la región contribuyeron a una fuerte recuperación del comercio intrarregional luego del drástico revés sufrido en los años 80, manifestándose en un aumento de los volúmenes de intercambio en los siguientes años y tasas de crecimiento que superaron a las registradas por las exportaciones a terceros países; para 1998, el comercio intrarregional representaba más de una quinta parte de las exportaciones totales procedentes de los países de la región[15]. La apertura de las economías de la región y la consolidación del proceso de integración le brindaron a los países las ventajas de la proximidad y les permitieron maximizar el potencial de sus mercados naturales en la región, sobre todo para la venta de bienes y servicios. Los datos agregados muestran que hubo una genuina creación de intercambio comercial entre los países miembros de los esquemas de integración, mientras que la desviación del comercio se limitó debido a la reducción general de los aranceles.
En un documento publicado en 1994, la CEPAL lanzó el concepto de "regionalismo abierto" en América Latina y el Caribe. Este concepto fue utilizado para describir la tendencia que existía al concluir la Ronda Uruguay, cuando el dinamismo de los movimientos subregionales se combinaba con la liberalización unilateral y el avance hacia la integración hemisférica. El regionalismo abierto se define como la interdependencia entre los acuerdos preferenciales y la integración «de facto» en respuesta a las señales del mercado, producto de una liberalización amplia y generalizada (CEPAL, 1994)[16].
La liberalización unilateral no garantiza la apertura en los mercados de importación. En un contexto internacional que sigue siendo mercantilista, los gobiernos conservan su función de definir e instrumentar los derechos de propiedad y de negociar el acceso a su territorio de personas, bienes, capitales y tecnologías mediante políticas públicas y leyes. En el contexto actual, estas políticas implican bajos aranceles, que pueden verse acompañados de restricciones no arancelarias como salvaguardas, medidas antidumping, barreras técnicas y la reciente reinstauración de los acuerdos voluntarios de restricción a las exportaciones[17]. De esta forma, en un ambiente económico en el cual se dan simultáneamente la globalización y la profunda regionalización, los Estados tratan de definir estrategias de integración de mercados para garantizar un acceso más confiable para sus productos a los mercados de importación. Además, como se ha enfatizado en la literatura económica, el comercio intrarregional tiende a incluir una proporción mayor de bienes manufacturados y tecnología - y/o de productos que requieren de numerosas destrezas - junto con el comercio de servicios como turismo, transporte, servicios profesionales y otros.
Aunque la región (excluyendo a México) fue el destino de poco más de 33 por ciento de las exportaciones procedentes de los demás países latinoamericanos y caribeños en 1998, 41 por ciento de las exportaciones de bienes industriales fueron a otros países de la región, mientras que la cifra se ubicó en 74 por ciento para los bienes duraderos y más de 50 por ciento para los bienes clasificados como fuente de progreso técnico, la mayoría de los cuales eran bienes de capital[18].
La liberalización comercial y las condiciones monetarias estables también contribuyeron a incrementar la inversión intrarregional, la cual, aunque modesta en términos de volumen –se ubica entre tres y cinco por ciento del flujo total de inversiones extranjeras que entra a la región– es significativa en vista de su dinamismo y otras cualidades que la hacen particularmente importante para la integración efectiva de los sistemas productivo y comercial de la región. Estimulada inicialmente por las privatizaciones, esta inversión, que prácticamente no había existido en el pasado, tomó vuelo en los primeros años de la década; los inversionistas luego trataron de consolidar su presencia en los mercados subregionales que se estaban integrando a través de acuerdos obligatorios como Mercosur y la Comunidad Andina de Naciones.
Lamentablemente, el comercio intrarregional y los flujos de inversión se vieron seriamente afectados por el impacto de la crisis financiera internacional sobre la demanda agregada de los países suramericanos. Hasta mediados de 1998, el proceso de integración parecía capaz de soportar el desfavorable clima externo, pero ahora los estimados indican que se registrará una baja en el comercio intrarregional en 1999. Los datos disponibles para ese año para los 11 países de la ALADI sugieren que las importaciones procedentes de la región quizás hayan descendido en casi 25 por ciento. Esta proporción es mucho mayor que el descenso sufrido por las importaciones provenientes del resto del mundo, el cual se calcula en cinco por ciento[19]. Sin embargo, debe tomarse en consideración que estos datos pudieran estar subestimados porque México también está incluido en los datos agregados de la ALADI. De acuerdo con las cifras preliminares de la CEPAL y la Secretaría de la ALADI, el comercio intrazonal disminuyó 30 por ciento en el área del MERCOSUR y 33 por ciento en la Comunidad Andina de Naciones. Esta contracción confirma que los lazos comerciales intrarregionales aún son frágiles y pudieran verse seriamente afectados por la falta de liquidez financiera y la composición de esa dirección del comercio[20].
Las repercusiones de la crisis financiera internacional en la región desencadenaron un debate en torno a la relevancia de coordinar políticas macroeconómicas clave, tales como las políticas cambiarias y fiscales, y en particular aquellas dirigidas a atraer inversiones[21]. Tanto los países del MERCOSUR como los de la Comunidad Andina de Naciones han alcanzado acuerdos orientados a lograr una convergencia gradual de sus principales políticas macroeconómicas. No obstante y a pesar de que las exigencias de que haya tal coordinación han aumentado notoriamente, la habilidad real de estos países para aceptar disciplinas específicas en estas áreas ha disminuido en la misma proporción que sus políticas nacionales se han vuelto cada vez más ineficaces para proteger sus economías contra los embates externos. Por otra parte, en un clima de contracción económica, persisten las dudas en torno a la factibilidad de imponer acuerdos regionales y subregionales a economías cuyos lazos comerciales dentro de la subregión siguen siendo débiles[22].
III.América Latina y el Caribe y una estrategia comercial de múltiples vías
Para que el modelo de exportaciones que los países latinoamericanos y caribeños han venido utilizando durante los últimos 15 años resulte en el crecimiento de sus economías, tendría que cumplirse una serie de condiciones macroeconómicas y microeconómicas. Una de las más importantes es el acceso confiable y predecible a los mercados de bienes, capitales y tecnologías. Los acuerdos de la Ronda Uruguay han aumentado la transparencia de las normas y políticas comerciales nacionales y han ampliado el alcance de las reglas y medidas disciplinarias multilaterales, las cuales previamente habían estado confinadas a las manufacturas, a fin de incluir áreas como los servicios y la protección de los derechos de propiedad intelectual de las empresas, así como a sectores que anteriormente estaban fuera de los límites del sistema comercial multilateral, como es el caso del comercio de bienes agrícolas, textiles y prendas de vestir. Sin embargo, a pesar de los esfuerzos realizados por los países durante las negociaciones, el resultado de éstas fue sumamente desigual en lo que concierne a la distribución de los costos y beneficios relacionados con los acuerdos alcanzados.
Los gobiernos de la región exigen, por una parte, que se reduzcan las barreras arancelarias a aquellos productos en los cuales tienen una ventaja comparativa y, por la otra, que los países importadores no les impidan aumentar su capacidad de exportación mediante el uso de nuevos tipos de restricciones comerciales y medidas discriminatorias, como las previsiones antidumping y las salvaguardas discrecionales, y el reciente resurgimiento de medidas similares a la ahora prohibida modalidad de restricciones «voluntarias» a las exportaciones. Por último, los gobiernos requieren que no se les prohíba utilizar herramientas de política pública para modificar las especializaciones de exportación de sus economías y defender intereses nacionales legítimos, tales como crecimiento, creación de empleo, mejora de niveles salariales, etc. Por consiguiente, los gobiernos necesitan contar con un medio para mejorar su capacidad para negociar con las grandes corporaciones transnacionales, las cuales deberían ser obligadas a cumplir con ciertos requisitos socialmente convenientes en áreas tales como transferencia de tecnologías, adiestramiento y creación de cadenas locales de suministro. En consecuencia, en las conversaciones sobre la forma de mejorar las medidas disciplinarias válidas para el comercio de servicios, los negociadores de la región no desean abandonar la arquitectura del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS), la cual les garantiza el derecho a seleccionar el sector y la manera en que otorgarán tratamiento nacional a servicios y proveedores y a exigirles a éstos, a cambio, que estas firmas ayuden al país a mejorar su posición competitiva con respecto al comercio de servicios.
Varios expertos han observado que el número de ítems incluidos en la agenda comercial multilateral ha venido aumentando a medida que desciende el nivel promedio de aranceles sobre las manufacturas y que han comenzado las negociaciones para abarcar diversos aspectos de los temas internos referentes a las normativas y las políticas públicas. Al concluir la Ronda Uruguay, se determinó que los acuerdos alcanzados equivalían a un compromiso único y que los países debían aceptarlo como tal; en otras palabras, no tendrían la posibilidad de suscribir unos acuerdos y dejar de firmar otros. Específicamente, los países en desarrollo acordaron reducir sus barreras arancelarias al mismo tiempo que se comprometían a establecer ciertas reglas e instituciones sin tener el beneficio de contar con estimados exactos sobre el costo que conllevaba la instrumentación de convenios como aquellos relacionados con los estándares técnicos y los estándares de salud vegetal y animal o el cumplimiento y la vigilancia de las leyes de propiedad intelectual.[23]
A diferencia de las reducciones arancelarias, las reglas de la OMC en estas áreas no pueden ser instrumentadas a menos que ya exista la infraestructura adecuada y a menos que se hagan grandes inversiones en la compra e instalación de equipos, adiestramiento y el establecimiento de sistemas o mecanismos legales[24]. Aunque en muchos casos estos compromisos se tradujeron en leyes que al final de cuentas fueron aprobadas por los países en cuestión, su capacidad institucional no ha estado a la altura para instrumentar cabalmente dichas leyes. Dicho en pocas palabras, la capacidad para proponer, formular y ejecutar contratos de manera efectiva y económica es un aspecto básico de un estado avanzado de desarrollo económico y social, pero se trata precisamente de un aspecto que le hace falta a muchas sociedades latinoamericanas y caribeñas. Estos países no sólo necesitan tener un cuerpo de leyes coherente y consistente, sino también organizaciones que cuenten con el personal y el financiamiento apropiados para poder cumplir cabalmente con sus compromisos.
La frustración de los países latinoamericanos y caribeños con el resultado de las negociaciones multilaterales los ha motivado a buscar otros tipos de arreglos contractuales que les brinden acceso a los mercados de importación. Paralelamente a la creación y operación de la OMC, se han intentado muchas otras iniciativas en los ámbitos bilateral, subregional, hemisférico e interregional en un esfuerzo por liberalizar importantes segmentos del intercambio comercial con socios comerciales específicos y por introducir medidas disciplinarias más rigurosas que las acordadas en las negociaciones multilaterales.
El regionalismo ha sido escogido como el mecanismo mediante el cual los gobiernos regionales pueden dirigir el proceso de integración económica sin perder su autonomía para delinear las políticas públicas que desea instrumentar y, por consiguiente, su capacidad para influir en los flujos de comercio e inversiones. Las agrupaciones subregionales brindan un panorama más claro de las implicaciones que tiene la convergencia y armonización de las políticas públicas y los diferentes aspectos relacionados con la negociación de reglas internas y disciplinas pueden ser evaluadas con mayor exactitud por pequeños grupos homogéneos. Posteriormente, los resultados de este proceso de aprendizaje pueden ser aplicados a negociaciones similares en los foros multilaterales, hemisféricos e interregionales; además, los procesos de negociación en cada uno de estos foros se verán enriquecidos por la experiencia obtenida en los otros.
La CEPAL ha defendido la idea del regionalismo abierto en numerosos documentos y estudios. Este concepto se basa en la percepción de que todos los procesos de liberalización unilaterales, regionales y multilaterales pueden fundamentarse uno sobre otro, siempre y cuando los gobiernos tengan un claro panorama de los intereses en juego. Aunque las negociaciones simultáneas en los foros subregionales, regionales, hemisféricos y multilaterales entrañan considerables exigencias para los escasos recursos técnicos de los países y requieren de un enorme esfuerzo, también ofrecen una experiencia constructiva y oportunidades de aprendizaje. Las reglas y medidas disciplinarias multilaterales establecen tanto un piso como un techo para las negociaciones en otros foros, mientras algunos temas altamente complejos pueden abordarse con mayor éxito en grupos más pequeños. Todos los países de América Latina y el Caribe son miembros de la OMC y todos ellos también están participando en acuerdos subregionales y regionales.
Además, Chile, México y Perú también forman parte del foro para la Cooperación Económica en el Asia-Pacífico (APEC), todos los países de la región actualmente están en negociaciones con la Unión Europea y se están realizando negociaciones intensivas sobre temas relacionados con la OMC a nivel bilateral entre países de la región y países industrializados. En la Cumbre de Santiago, celebrada en abril de 1998 en Santiago de Chile, los Jefes de Estado y de Gobierno de los países americanos también decidieron iniciar negociaciones con miras a establecer el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), reafirmaron su determinación para concluir las negociaciones del ALCA para el año 2005 y reiteraron su compromiso de garantizar que el acuerdo del ALCA será equilibrado, comprehensivo y consistente con los preceptos de la OMC y que constituirá un compromiso único. Por otra parte, los delegados asistentes a la Quinta Reunión Ministerial, realizada en noviembre de 1999 en Toronto, expresaron su respaldo a la apertura de nuevas negociaciones multilaterales en la OMC, pero también enfatizaron que las negociaciones del ALCA tenían un objetivo distinto, el cual consiste en crear un área de libre comercio que funcionaría de manera consistente con las disposiciones pertinentes de la OMC.
De esta manera, los representantes de los gobiernos de la región están luchando por mantener la prioridad asignada al establecimiento de reglas multilaterales antes de seguir adelante con los compromisos hemisféricos, por una parte, y por la otra, para asegurase de que las negociaciones les garantizará el margen de maniobra que necesitan para promover la integración económica en los ámbitos subregional y regional. En los últimos años, los gobiernos de América Latina y el Caribe han concentrado sus esfuerzos en garantizar que las negociaciones en cada uno de los distintos foros avancen a los diferentes ritmos requeridos a fin de que la región conserve el margen de maniobra que necesita para continuar con su proceso de integración económica.
En este sentido, se ha formado un nexo positivo entre los ámbitos multilateral, hemisférico y subregional y, como resultado, las relaciones internas han asumido una dinámica que está empujando a los gobiernos y a la sociedad civil organizada en pos de la definición de sistemas normativos y medidas disciplinarias que vayan acordes con los intereses de la región. Para que los esquemas subregionales logren hacer mayores avances, los países participantes han estado profundizando y ampliando sus mercados subregionales y reduciendo los costos de la desviación comercial inherente a los esquemas a pequeña escala. Este curso de acción también tiene como objetivo mejorar la posición de negociación de la región frente a terceras partes.
Los ministros de comercio de los países latinoamericanos y caribeños se han comprometido a garantizar que el ALCA puede coexistir con acuerdos bilaterales y subregionales en casos en los cuales los derechos y las obligaciones contempladas bajo dichos acuerdos no estén cubiertos o superen los derechos y las obligaciones establecidas en virtud del ALCA. De esta manera, los acuerdos subregionales deben funcionar como verdaderas uniones aduaneras, ya que el ALCA operará como un área de libre comercio y debería establecer derechos y obligaciones de mayor alcance que aquellas correspondientes al ALCA en áreas específicas como el comercio de servicios, las políticas de competencia y los derechos de propiedad intelectual.
Por ejemplo, uno de los principales desafíos que enfrenta América Latina y el Caribe –para el cual las negociaciones del ALCA han fungido como catalizador– tiene que ver con la convergencia de los esquemas de integración, como en el caso de la iniciativa de liberalización emprendida por el MERCOSUR y la Comunidad Andina de Naciones con miras a crear un área conjunta de libre comercio para todos sus países miembros.
Resulta esencial comprender los aspectos positivos de las negociaciones en múltiples foros, especialmente porque la mayor preocupación de los países latinoamericanos y caribeños en el contexto del proceso multilateral es concentrar la atención en el tema de su desarrollo, el cual subraya la necesidad de emprender acciones afirmativas en nombre de los países en desarrollo (tratamiento especial y diferencial) y de rectificar las asimetrías generadas por los acuerdos de la Ronda Uruguay. La meta final aquí es lograr un mayor equilibrio en términos de las reglas y regulaciones que rigen el comercio internacional de modo tal que los países de la región puedan asumir un papel cada vez más activo en el comercio internacional y lograr una distribución más equitativa de los costos y beneficios asociados con la liberalización y el cambio a nuevos patrones de competencia global.
[1] Para mayores detalles, véase CEPAL, 1998, América Latina y el Caribe: políticas para mejorar la inserción en la economía. Segunda edición revisada. Santiago de Chile, Chile, Fondo de Cultura Económica.
[2] El Embajador Ricupero ha señalado que la crisis financiera golpeó con particular dureza a las economías en desarrollo más avanzadas y con los historiales más exitosos en materia de exportaciones (Ricupero, Ruben, 1999), “To the Next Trade Negotiating Round Conference: Examining the Agenda for Seattle. Why not a Development Round this Time, for a Change?”, Keynote Luncheon Statement”, Nueva York, Universidad de Columbia, 23 de julio.).
[3] Desde finales de los años ochenta hasta principios de los años noventa, el arancel promedio en América Latina pasó de un promedio cercano a 40 por ciento con amplia dispersión a un promedio de 12 por ciento con poca dispersión.
[4] Agosin, Manuel R. y Ricardo Ffrench-Davis 1993, “Trade liberalization in Latin America”, en CEPAL Review, n. 50, agosto, pp. 41-62. El modelo de crecimiento latinoamericano ha sido etiquetado como «un crecimiento liderado por las exportaciones».
[5] México adoptó una estrategia de integración con la economía estadounidense, al principio mediante tratados bilaterales y posteriormente a través de la creación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN).
[6] CEPAL, 1999, Análisis Preliminar de las economías de América Latina y el Caribe, 1999, (en castellano), Santiago de Chile, Chile (LC/G.2088-P). Publicación de las Naciones Unidas. Número de referencia para la venta S.99.II.G.58, diciembre.
[7] Generalmente, estos indicadores de apertura comercial también se utilizan como indicadores de «globalización”.
[8] Cabe destacar que de acuerdo con el FMI los países de América Latina y el Caribe siguen mostrando los coeficientes más altos entre todos los países en desarrollo en términos de pagos de intereses sobre la deuda externa en relación con el valor de sus exportaciones de bienes y servicios. La cifra se ubicó cerca de 16,6% en 1998 y se estima que aumentó a casi 18% en 1999, lo cual representa casi el doble del promedio para los países en desarrollo (8,5% y 9,1%, respectivamente) (FMI, 1999, Análisis Económico Mundial, mayo, Washington, D. C., Cuadro 42, p. 205).
[9] Aunque Cuba ahora es miembro de la ALADI, la información se refiere a 11 países: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela.
[10] Las grandes economías de Argentina, Brasil, Chile, México, Perú y Venezuela acapararon más de 80 por ciento de los flujos de IED en 1998. Tan sólo Brasil y México recibieron 65 por ciento de dichas entradas de capital.
[11] CEPAL (2000), Inversiones Extranjeras en América Latina y el Caribe, Informe de 1999, (LC/G. 2061-P), Santiago de Chile, Chile.
[12] Moreira, Mauricio Mesquita 1999, Estrangeiros en uma Economia Aberta: Impactos Recentes sobre Produtividade, Concentração e Comercio Exterior, Texto para la discusión BNDES/DEPEC n. 67, marzo; véase también Ventura-Dias, V., Mabel Cabezas y Jaime Contador (1999), Reformas comerciales y patrones del comercio en América Latina (LC/L.1306-P), Serie Comercio Internacional . 5, CEPAL, Santiago de Chile, Chile, diciembre.
[13] CEPAL, 2000, Inversión extranjera en América Latina y el Caribe (LC/G.2061-P), Santiago de Chile, Chile (p.58).
[14] CEPAL, 2000, p. 59.
[15] Si se excluye a México, la proporción es significativamente mayor, ya que , como señaláramos anteriormente, sus lazos comerciales con los demás países de la región tienden a ser débiles.
[16] La expresión «regionalismo abierto» fue propuesta originalmente a finales de los años 70 por el Primer Ministro Masayoshi Ohira de Japón para definir la cooperación regional abierta que se ajusta a los intereses de la comunidad mundial (Palacios, J.J. (1995), “El nuevo regionalismo latinoamericano”, Comercio exterior, abril.
[17] Sáez Sebastián y Juan Gabriel Valdés (1999), “Chile y su política comercial ‘lateral’”, Revista de la CEPAL, Nº 67 (LC/G.2055-P), Santiago de Chile, abril., p. 89) señalan, en el caso de Chile, que “obviamente, la liberalización unilateral no conlleva necesariamente la liberalización de los mercados de los socios comerciales de Chile. Por ejemplo, la misma no tiene efecto alguno en sus prácticas aduaneras o en la forma en que se establecen e instrumentan las barreras técnicas; y las prácticas restrictivas de otros países no son eliminadas mediante la adopción de medidas antidumping. Los acuerdos entre países pueden llevar a formas confiables y predecibles de acceso preferencial al mercado, facilitando el desarrollo de proyectos de exportación».
[18] Vale la pena destacar que incluso en el caso de México, aunque 90 por ciento de sus exportaciones a Estados Unidos en 1998 fueron bienes industriales, la cifra es más alta para las exportaciones hacia países latinoamericanos y caribeños., promediando alrededor de 93 por ciento.
[19] De acuerdo con los datos incompletos suministrados por la Secretaría de la ALADI sobre las exportaciones procedentes de algunos de sus países miembros al mercado subregional, las exportaciones han descendido 27,3 por ciento en el caso de Colombia, 20,6 por ciento para Chile, 24,7 por ciento para Ecuador, 19,8 por ciento para Perú, 36,4 por ciento para Uruguay y 49,0 por ciento para Venezuela. Por el contrario, las exportaciones provenientes de este grupo de países hacia el resto del mundo han descendido apenas 2,8 por ciento. Si examinamos la tendencia de las importaciones procedentes de estos mismos países, se pueden observar descensos sustanciales para todos ellos, los cuales van desde 49,4 por ciento (Colombia) y 0,6 (México), con un promedio general de 30 por ciento para el grupo de la ALADI. Sin embargo, los valores parecieran estar estrechamente ligados con la profundidad de la recesión experimentada en cada uno de los 11 países miembros y las medidas específicas aplicadas por varios de ellos para reducir las importaciones.
[20] Como resultado directo de la crisis financiera de 1982, el comercio intrarregional se contrajo 35 por ciento durante el período 1982-83 y este descenso no se revirtió hasta 1990.
[21] Actualmente, los dos principales países del MERCOSUR –a saber, Argentina y Brasil– aplican políticas cambiarias diametralmente opuestas: una tasa de cambio fija en el caso de Argentina y una tasa flotante en el caso de Brasil.
[22] Tal es el caso de Brasil y de los países miembros de la Comunidad Andina de Naciones.
[23] Finger, J. Michael y Philip Schuler (1999), “Implementation of Uruguay Round Commitments: the Development Challenge”, documento presentado en el Seminario Conjunto del Banco Mundial y la OMC sobre la Ronda del Milenio, Ginebra, 20 y 21 de septiembre [http: www.wto.org].
[24] Véase Finger y Schuler, obra citada.
